Kiri

Ministeeriumid Teie */ Meie 14.09.2020 nr 1.1-10/6230-1 Seaduseelnõu esitamine kooskõlastamiseks Austatud kooskõlastajad Rahandusministeerium esitab teile kooskõlastamiseks Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise ning kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse kehtetuks tunnistamise seaduse eelnõu. Palume eelnõule tagasisidet hiljemalt 9. oktoobriks. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Jaak Aab riigihalduse minister Lisad: 1. Eelnõu 2. Seletuskiri koos rakendusaktide kavanditega 3. Ühinemistoetuse arvutamise näide (Excel tabelina) Olivia Taluste 6113092 [email protected] Sama: Eesti Linnade ja Valdade Liit Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee registrikood 70000272  Maakonna Ühinemis- suuruse Elanike toetus täiendav Kõik arv tavaline toetus kokku Jõhvi vald 11 260 1 126 000 Toila vald 4 739 500 000 KOKKU 15 999 1 626 000 1 626 000 Maakonna Ühinemis- suuruse Elanike toetus täiendav Kõik arv tavaline toetus kokku Haapsalu linn 13 174 1 317 400 Lääne-Nigula vald 7 153 715 300 Vormsi vald 397 500 000 2 000 000 KOKKU 20 724 2 532 700 4 532 700 Maakonna Ühinemis- suuruse Elanike toetus täiendav Kõik arv tavaline toetus kokku Mulgi vald 7 492 749 200 Põhja-Sakala vald 7 963 796 300 Viljandi vald 13 614 1 361 400 Viljandi linn 17 092 1 500 000 2 000 000 KOKKU 46 161 4 406 900 6 406 900 Maakonna Ühinemis- suuruse Elanike toetus täiendav Kõik arv tavaline toetus kokku Häädemeeste vald 4 912 500 000 Kihnu vald 702 500 000 Lääneranna vald 5 281 528 100 Põhja-Pärnumaa vald 8 230 823 000 Pärnu linn 51 506 1 500 000 Saarde vald 4 555 500 000 Tori vald 11 879 1 187 900 2 000 000 KOKKU 87 065 5 539 000 7 539 000  Maakonna Ühinemis- suuruse Elanike toetus täiendav Kõik arv tavaline toetus kokku Muhu vald 1 931 500 000 Ruhnu vald 155 500 000 Saaremaa vald 31 435 1 500 000 2 000 000 KOKKU 33 521 2 500 000 4 500 000  EELNÕU 03.09.2020 Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise ning kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse kehtetuks tunnistamise seadus § 1. Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse muutmine Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduses tehakse järgmised muudatused: 1) paragrahvi 1 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(1) Käesolevas seaduses sätestatakse Eesti territooriumi haldusjaotus, haldusterritoriaalse korralduse muutmise ning haldusüksuste piiride ja nimede muutmise alused ja kord ning haldusüksuste ühinemise soodustamise põhimõtted, tingimused ja kord.“; 2) paragrahvi 7 täiendatakse lõigetega 11 ja 12 järgmises sõnastuses: „(11) Haldusterritoriaalse korralduse muutmise viisid on haldusüksuste ühinemine ja liitumine. Haldusüksuste ühinemine on kahe või enama kohaliku omavalitsuse üksuse ühinemise tulemusena uue kohaliku omavalitsuse üksuse moodustamine. Haldusüksuste liitumine on ühe kohaliku omavalitsuse üksuse suurenemine, kui sellega liituvad üks või mitu piirnevat kohaliku omavalitsuse üksust. (12) Kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise kohta seaduses sätestatut kohaldatakse ka kohaliku omavalitsuse üksuste liitumisel, kui seadus ei sätesta teisiti.“; 3) paragrahvi 7 lõike 2 punkt 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „1) territooriumiosa ühe haldusüksuse koosseisust teise temaga piirneva haldusüksuse koosseisu arvamisel;“; 4) paragrahvi 7 lõike 5 sissejuhatav lauseosa muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(5) Haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise algatamisel territooriumiosa üleandmisega teise haldusüksuse koosseisu arvestatakse järgmisi asjaolusid:“; 5) paragrahvi 7 lõige 6 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(6) Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse ning haldusüksuse piiride ja nime muutmisega kaasnevad käesoleva seaduse § 101 lõike 3 punktides 1–5 ja 7 nimetatud ning kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduses sätestatud valimistoimingutega seotud ühendamisest tingitud otsesed ja vältimatud tegelikud tehtud kulud hüvitatakse kohaliku omavalitsuse üksusele riigieelarvest.“; 6) paragrahvi 7 täiendatakse lõikega 61 järgmises sõnastuses: „(6¹) Käesoleva paragrahvi lõikes 6 nimetatud kulude hüvitamise ulatuse ja korra kehtestab valdkonna eest vastutav minister määrusega.“; 7) paragrahvi 7 lõige 8 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(8) Haldusterritoriaalse korralduse, haldusüksuse piiride, nime ja liigi muutmisega kaasneva elanike arvamuse väljaselgitamise ulatuse ja korra kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega.“; 1 8) paragrahvi 71 täiendatakse lõikega 31 järgmises sõnastuses: „(31) Kui haldusüksuse piiride muutmisel arvatakse ühe haldusüksuse koosseisust teise koosseisu katastriüksus, siis otsustatakse see käesoleva paragrahvi lõike 3 esimeses lauses nimetatud korras. Sel juhul kantakse muudatus maakatastri kaardile Vabariigi Valitsuse määruse alusel ning vastavat muudatust käesoleva seaduse § 6 lõikes 51 nimetatud valdkonna eest vastutava ministri määrusega üle ei kinnitata.“; 9) paragrahvi 91 täiendatakse lõikega 31 järgmises sõnastuses: „(31) Kui ühinevad kohaliku omavalitsuse üksused kavatsevad ühinemistoetust kasutada investeeringute finantseerimiseks, tuleb ühinemislepingule lisada haldusterritoriaalse korralduse muutmisega kaasnevate investeeringute kava koos prognoositava maksumusega.“; 10) paragrahvi 10 lõige 3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „(3) Haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta Vabariigi Valitsuse antud määruse jõustumise päevast alates kuni valimistulemuste väljakuulutamise päevani peavad asjaomased ühinevad kohaliku omavalitsuse üksused teineteist informeerima kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduse § 34 lõike 2 punktides 1‒3, 52 ja 7 ning lõikes 7 nimetatud võlakohustuse ja muu tulevastel eelarveaastatel raha väljamaksmist nõudva pikaajalise kohustuse võtmise kavatsusest, kui kohustuse võtmist ei ole kavandatud eelarves või eelarvestrateegias.“; 11) seadust täiendatakse §-ga 101 järgmises sõnastuses: § 101. Riigieelarvest eraldatavad toetused (1) Riigieelarvest eraldatakse ühinemise tulemusel moodustunud kohaliku omavalitsuse üksusele ühinemistoetust. Ühinemistoetus arvutatakse iga ühinenud kohaliku omavalitsuse üksuse kohta eraldi arvestusega 100 eurot elaniku kohta. Ühinemistoetus ei või olla väiksem kui 500 000 eurot ja suurem kui 1 500 000 eurot iga ühinenud kohaliku omavalitsuse üksuse kohta. (2) Kui ühinemise tulemusel moodustunud kohaliku omavalitsuse üksus on maakonna suurune, arvestatakse ühinemise tulemusel moodustunud kohaliku omavalitsuse üksusele riigieelarvest 2 000 000 eurot täiendavat toetust. (3) Ühinemise tulemusel moodustunud kohaliku omavalitsuse üksusele territooriumiosa üleandmisel eraldatakse moodustunud kohaliku omavalitsuse üksusele riigieelarvest toetust 100 eurot üleantud territooriumiosa elaniku kohta. (4) Iga ühinenud kohaliku omavalitsuse üksuse ja selle koosseisu arvatud territooriumiosa kohta arvutatud ühinemistoetus summeeritakse ja makstakse ühinemise tulemusel moodustunud kohaliku omavalitsuse üksusele. (5) Käesoleva paragrahvi lõigetes 1‒3 nimetatud toetusi (edaspidi koos nimetatud ühinemistoetus) eraldatakse järgmiste toimingute kulude katteks: 1) ühinemisega seotud uuringute, analüüside ja konsultatsioonide teostamine; 2) valla või linna elanike arvamuse väljaselgitamine; 3) omavalitsusüksuse nime, piiride ja liigi muutmisega seotud toimingud; 2 4) omavalitsusüksuse ametiasutuste ja ametiasutuste hallatavate asutuste ümberkorraldamine ning hüvitiste ja volikogude algatatud ühinemise korral preemiate maksmine; 5) ühekordse hüvitise maksmine asjaomase omavalitsusüksuse volikogu esimehele, vallavanemale ja linnapeale nende volituste lõppemisel kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 541 lõigetes 3 ja 31 sätestatud juhtudel; 6) avalike teenuste osutamisega seonduvate kulude katmine; 7) ühinemisest tingitud kohaliku omavalitsuse üksuste infosüsteemide, e-teenuste ja veebilehtede kokkuviimine; 8) arengukavas ette nähtud või ühinemislepingus kokku lepitud investeeringute finantseerimine; 9) ühinemislepingus kokku lepitud laenulepingust või muudest kohustuste liikidest tulenevate rahaliste kohustuste tasumine. (6) Riigieelarvest või struktuurivahenditest investeeringutoetuse andmisel võetakse kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemine maakonnasuuruseks võimaluse korral arvesse ühe täiendava ja toetuse andmist eelistava asjaoluna, kui see ei lähe vastuollu meetme eesmärkidega. (7) Ühinemise tulemusel moodustunud kohaliku omavalitsuse üksusele käesoleva paragrahvi lõigetes 1 ja 3 nimetatud ühinemistoetuse arvutamisel võetakse aluseks elanike arv rahvastikuregistri andmetel ühinemise tulemusel moodustunud kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste päeva seisuga. Ühinemistoetus arvutatakse 1000 euro täpsusega. (8) Ühinemistoetusest vähemalt pool kantakse ühinemise tulemusel moodustunud kohaliku omavalitsuse üksusele üle hiljemalt nimetatud omavalitsusüksuse volikogu valimiste tulemuste väljakuulutamise aastale järgneva aasta esimese kvartali lõpuks. Ülejäänud ühinemistoetus kantakse moodustunud kohaliku omavalitsuse üksusele üle hiljemalt omavalitsusüksuse volikogu valimiste tulemuste väljakuulutamise aastale järgneva teise aasta esimese poolaasta lõpuks.“; 12) seadust täiendatakse §-ga 121 järgmises sõnastuses: „§ 121. Haldusüksuse liigi muutmine (1) Haldusüksuse liigi muutmist vallast linnaks võib taotleda oma otsusega sellise kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu, mille haldusterritooriumil asub vähemalt 5000 elanikuga asula. Haldusüksuse liigi muutmisel linnast vallaks haldusterritooriumil elavate elanike arvu nõuet ei kohaldata. (2) Haldusüksuse liigi muutmise taotlemise otsuse põhjendamisel tuleb arvestada haldusüksuse ajaloolist tausta, haldusüksuse sotsiaal-majanduslikke funktsioone ja arenguperspektiive ning geograafilisi, looduslikke ja muid asjasse puutuvaid tingimusi. (3) Käesoleva paragrahvi lõikes 2 nimetatud otsuse põhjendamisel tuleb ühe kaalutlusena arvestada ka vastava valla või linna elanike soovi, mis tehakse kindlaks elanike arvamuse väljaselgitamise käigus käesoleva seaduse § 6 lõikes 8 sätestatud korras. (4) Haldusüksuse liigi muutmisel esitatakse Rahandusministeeriumile volikogu otsus nõutava dokumentatsiooniga hiljemalt kuus kuud enne volikogu korraliste valimiste päeva. (5) Haldusüksuse liigi muudatus ning sellest tulenev haldusüksuste nimistu muudatus valdade ja linnade kohta jõustub käesoleva paragrahvi lõikes 4 nimetatud volikogu otsuse esitamisele järgneva kohaliku omavalitsuse volikogu korraliste valimiste tulemuste väljakuulutamise päeval. 3 (6) Haldusüksuse liiki ei või muuta kahe valimisperioodi jooksul, mis järgnevad haldusüksuse liigi muudatuse jõustumisele, välja arvatud kohaliku omavalitsuse üksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmisel.“; 13) seaduse 3. peatüki pealkiri muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „3. peatükk Haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise järgsed tegevused“; 14) paragrahvi 141 pealkiri muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „§ 141. Haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muudatuse rakendamine“; 15) paragrahvi 141 lõige 1 tunnistatakse kehtetuks; 16) paragrahvi 141 lõiget 41 täiendatakse teise lausega järgmises sõnastuses: „Liitumise tulemusena moodustunud kohaliku omavalitsuse üksus ei pea kehtestama uusi õigusakte, vaid võib vajadusel muuta selle kohaliku omavalitsuse üksuse õigusakte, kellega avalik-õigusliku juriidilise isikuna lõppenud kohaliku omavalitsuse üksused liitusid.“; 17) paragrahvi 141 lõiget 14 täiendatakse teise ja kolmanda lausega järgmises sõnastuses: „Esimeses lauses sätestatut ei kohaldata kohaliku omavalitsuse üksuste liitumise tulemusena moodustunud omavalitsusüksuse puhul. Sel juhul jätkavad tegevust selle kohaliku omavalitsuse üksuse ametiasutused, kellega liitunud omavalitsusüksus liideti ning liitumisel avalik-õigusliku juriidilise isikuna lõppenud omavalitsusüksuse ametiasutuste tegevus lõpetatakse.“; 18) paragrahvi 141 lõige 15 tunnistatakse kehtetuks; 19) paragrahv 142 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „§ 142. Maksude ja toetuste ülekandmine pärast ühinemist ning territooriumiosa üleandmist (1) Kohaliku omavalitsuse üksustele edasi antavad maksud ja riigieelarvest antavad toetused kantakse kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste tulemuste väljakuulutamisest arvates kuni eelarveaasta lõpuni ühinenud kohaliku omavalitsuse üksustele. (2) Territooriumiosa üleandmisel teise kohaliku omavalitsuse üksuse koosseisu kantakse üleantud territooriumiosaga seotud edasi antavad maksud ja riigieelarvest antavad toetused kuni eelarveaasta lõpuni selle kohaliku omavalitsuse üksuse eelarvesse, kelle koosseisust territooriumiosa välja arvati.“; 20) seadust täiendatakse §-ga 143 järgmises sõnastuses: „§ 143. Enne territooriumiosa üleandmist tekkinud maksukohustuste laekumine (1) Kui residendist füüsilise isiku elukoht oli territooriumiosal, mis arvati teise kohaliku omavalitsuse üksuse koosseisu, laekub tema enne territooriumiosa üleandmist tekkinud maksukohustuselt tasumisele kuuluv tulumaks selle kohaliku omavalitsuse üksuse eelarvesse, kelle koosseisust territooriumiosa välja arvati. 4 (2) Teise kohaliku omavalitsuse üksuse koosseisu arvatud territooriumiosal asuvalt maalt enne territooriumiosa üleandmist tasumisele kuuluv maamaks laekub selle kohaliku omavalitsuse üksuse eelarvesse, kelle koosseisust territooriumiosa välja arvati. (3) Teise kohaliku omavalitsuse üksuse koosseisu arvatud territooriumiosal keskkonnakasutuse eest enne territooriumiosa üleandmist tasumisele kuuluv keskkonnatasu laekub selle kohaliku omavalitsuse üksuse eelarvesse, kelle koosseisust territooriumiosa välja arvati.“; 21) seadust täiendatakse §-dega 144 ja 145 järgmises sõnastuses: „§ 144. Ühinemisest tingitud riigieelarveliste toetuste vähenemise kompenseerimine (1) Kui ühinemise tulemusena moodustunud kohaliku omavalitsuse üksuse kohta ühinemise aastale järgneval aastal riigieelarvest eraldatav toetus on väiksem summast, mille ühinenud kohaliku omavalitsuse üksused oleksid saanud kokku eraldiseisvatena ühinemise aastale järgneval aastal kehtivatel toetuse jaotamise tingimustel, siis ühinemisest tingitud toetuse vähenemine kompenseeritakse. Ühinemise aastale järgneval aastal ühekordselt arvutatud kompensatsioon liidetakse toetuse summale ühinemise aastale järgneva nelja aasta jooksul. (2) Kui käesoleva paragrahvi lõike 1 alusel arvutatud riigieelarvest eraldatav toetus väheneb alla 0,5 protsendi ühinemises osalenud kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise aasta eelarvete põhitegevuse tulude kogusummast, millest on maha arvatud riigieelarvest tehtavad juhtumipõhised toetused, siis ei rakendata käesoleva paragrahvi lõikes 1 sätestatut. (3) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud ühinemisest tingitud toetuse vähenemise kompensatsiooni andmine lõpetatakse, kui kompenseerimise perioodil lõpetatakse riigieelarvest vastava toetuse andmine. (4) Kui ühinemisest tingitud toetuse vähenemise kompensatsiooni andmise perioodil mõnel aastal ühinemise tulemusena moodustunud kohaliku omavalitsuse üksus ei täida toetuse saamise tingimusi ja toetust ei saa, siis sellel aastal käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud kompensatsiooni ei maksta. § 145. Avalike teenuste kättesaadavuse tagamine (1) Ühinemise tulemusel moodustunud kohaliku omavalitsuse üksus peab tagama valla või linna elanikele avalike teenuste kättesaadavuse ja kvaliteedi vähemalt samal tasemel, mis oli enne omavalitsusüksuste ühinemist. (2) Avalike teenuste osutamist korraldatakse kõikides asustusüksustes, kus enne ühinemist paiknesid valla- või linnavalitsused.“; 22) seadust täiendatakse enne § 15 neljanda peatükiga järgmises sõnastuses: „4. peatükk Lõppsätted“. § 2. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmine Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 32 täiendatakse lõigetega 21 ja 22 järgmises sõnastuses: 5 „(21) Kui käesoleva paragrahvi lõigetes 1 ja 2 sätestatud tingimustele vastavas elanike algatuses taotletakse haldusüksuse piiride muutmist territooriumiosa üleandmisega ühe haldusüksuse koosseisust teise haldusüksuse haldusterritooriumi koosseisu, siis korraldab valla- või linnavalitsus enne haldusüksuse piiride muutmise eelnõu esitamist volikogule arutamiseks Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 7 lõikes 7 nimetatud hääleõiguslike elanike arvamuse väljaselgitamise asjaomasel territooriumiosal sama seaduse § 7 lõikes 8 sätestatud korras. (22) Käesoleva paragrahvi lõikes 21 sätestatud juhul esitab valla- või linnavalitsus haldusüksuse piiride muutmise eelnõu koos elanike arvamuse küsitluse tulemustega ja omapoolse seisukohaga volikogule arutamiseks kahe kuu jooksul arvates elanike algatuse esitamisest. Volikogu võtab esitatud elanike algatuse arutusele kahe kuu jooksul arvates valla- või linnavalitsuse poolt vastava eelnõu volikogule esitamisest. Käesoleva paragrahvi lõikes 1 ja lõike 2 teises lauses nimetatud tähtaega nimetatud juhul ei kohaldata.“; § 3. Kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse kehtetuks tunnistamine Kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seadus tunnistatakse kehtetuks. § 4. Seaduse jõustumine (1) Käesolev seadus jõustub 2021. aasta 1. juunil. (2) Käesoleva seaduse § 1 punktid 1, 2, 5, 6, 9‒11, 18 ja 21 ning § 3 jõustuvad 2025. aasta 19. oktoobril. Henn Põlluaas Riigikogu esimees Tallinn, 2021 Algatab Vabariigi Valitsus …… 6  Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise ning kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse kehtetuks tunnistamise seaduse eelnõu seletuskiri 1. Sissejuhatus 1.1. Sisukokkuvõte Eelnõu väljatöötamise eesmärk on toetada riigi poolt jätkuvalt kohaliku omavalitsuse üksuste (edaspidi KOV) võimekuse tõstmist, milleks nähakse seaduseelnõus ette ühinemistoetuse taastamine KOVidele, kes soovivad ühineda 2025. a KOV volikogu valimiste ajal või edaspidi. Maakonnasuuruse KOVi moodustamisel kavandatakse toetada KOVe täiendava ühekordse boonusega. Eelnõuga kavandatakse tunnistada kehtetuks kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seadus (edaspidi KOÜS) ja viia senine ühinemiste soodustamise regulatsioon õigusselguse tagamiseks ja õigusloome mahu vähendamiseks KOVide haldusterritoriaalse korralduse muudatusi juba käsitlevasse Eesti territooriumi haldusjaotuse seadusesse (edaspidi ETHS) keskselt üle. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (edaspidi KOKS) muudatusega sätestatakse KOVidele kohustus viia juhul, kui KOV elanikud on soovinud mõne territooriumiosa üleviimist teise KOV haldusterritooriumi koosseisu, läbi elanike küsitlus enne, kui volikogu vastavat elanike algatust arutab. See võimaldab KOVil põhjalikumalt kaaluda elanike ettepaneku tegelikku toetuspinda. Elanike algatuse esitamiseks on KOKS § 32 lõike 1 järgi õigus vähemalt ühel protsendil hääleõiguslikel valla- või linnaelanikel, kuid mitte vähem kui viiel hääleõiguslikul valla- või linnaelanikul1. ETHSis täpsustatakse ka territooriumiosa ühe KOV koosseisust teise üleviimisega seonduvaid rakenduslikke sätteid (nt maksukohustuste laekumise osas). Lisaks sätestatakse eelnõus haldusüksuse liigi (vald ja linn) muutmise kriteeriumid. Haldusüksuse liigi muutmine oleks kriteeriume arvestades võimalik seaduse jõustudes KOV taotluse alusel edaspidi ka haldusterritoriaalse korralduse muutmisest lahus. Kehtiv ETHS võimaldab haldusüksuse liiki määrata vaid KOVide ühinemise käigus. Eelnõuga tehtavad muudatused jõustuvad 2021. a 1. juunil ning ühinemistoetuse taastamise sätete ja KOÜSi kehtetuks tunnistamise osas osaliselt 2025. a 19. oktoobril. 1 St elanike õigus teha kohaliku elu küsimustes valla- või linnavolikogu või -valitsuse õigusaktide vastuvõtmiseks, muutmiseks või kehtetuks tunnistamiseks algatusi, mis võetakse KOVis arutusele hiljemalt kolme kuu jooksul. 1 1.2. Eelnõu ettevalmistaja Eelnõu ja seletuskirja on välja töötanud Rahandusministeeriumi regionaalhalduspoliitika osakonna õigusnõunik Olivia Taluste (611 3092, [email protected]). Eelnõu ja seletuskirja juriidilist kvaliteeti kontrollis Rahandusministeeriumi õigusosakonna nõunik Marge Kaskpeit (611 3611 [email protected]) ja keelelise ekspertiisi tegi õigusosakonna keeletoimetaja Sirje Lilover (611 3638, [email protected]). 1.3. Märkused Eelnõu on seotud Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi 2019–2023 (edaspidi VVTP) punktiga 5.1, mille järgi jätkatakse Eesti haldusjaotuse ja haldusüksuste staatuse korrastamisega. Selle punkti raames seati VVTPga riigihalduse ministrile tähtajaga detsember 2020. a ülesandeks esitada Vabariigi Valitsuse istungile Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse muutmise ja kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse kehtetuks tunnistamise seaduse eelnõu2. VVTP nimetatud punktis on peetud silmas kahte võimalikku muudatust: haldusüksuse liigi muutmise võimaldamist KOV taotluse alusel ka ühinemise väliselt ning KOVide nn vabatahtlikul ühinemisel makstava ühinemistoetuse taastamist. Eelnõu ei ole seotud muu menetluses oleva eelnõuga ega Euroopa Liidu õiguse rakendamisega. Eelnõuga muudetakse:  ETHS kehtivat redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 04.07.2017, 28  KOKS 01.01.2020 kehtima hakkavat redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 10.07.2020, 97  KOÜS kehtivat redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 04.07.2017, 101. Eelnõu vastuvõtmiseks on vajalik Riigikogu poolthäälte enamus. 2. Seaduse eesmärk Eelnõu eesmärgid saab jagada neljaks: 1) tõsta KOVide võimekust, motiveerides neid ühinemistoetuse taastamisega ühinema; 2) õigusselguse ja õigusloome mahu vähendamise eesmärgil tunnistada kehtetuks KOÜS ja viia senine KOÜS regulatsioon keskselt ETHSi; 3) võimaldada KOVidel korrastada haldusüksuste liiki ka lahus KOVide ühinemisest (st nt suurema linnalised asustusega KOVid, kelle haldusüksuse liigiks on praegu vald, saaks muudatusega taotleda linna staatust) 4) demokraatia tõhustamise eesmärgil kohustada KOVe elanike soovil territooriumiosa üleviimise algatuse korral viima elanike küsitlus territooriumiosal läbi enne volikogus elanike algatuse arutamist. Seaduseelnõule ei ole koostatud väljatöötamiskavatsust. Vabariigi Valitsuse 2019. a 19. detsembri kabinetinõupidamisel otsustati, et Rahandusministeerium peab esitama ETHS ja KOÜS muutmise seaduse eelnõu Vabariigi Valitsusele väljatöötamiskavatsust koostamata. Nimetatud kabinetinõupidamisel kiideti põhimõtteliselt heaks riigihalduse ministri esitatud haldusüksuse liigi muutmise kriteeriumid ning nõustuti vajadusega taastada ühinemistoetus 2 https://www.valitsus.ee/sites/default/files/content- editors/valitsus/RataseIIvalitsus/vabariigi_valitsuse_tegevusprogramm_2019-2023_7.5.2020_0.pdf. 2 KOVide ühinemiseks. Seaduseelnõu väljatöötamiskavatsuse järele ei ole antud juhul seega enam sisulist vajadust. 3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs Eelnõu koosneb 4 paragrahvist. Eelnõu §-ga 1 muudetakse ETHSi, §-ga 2 KOKSi ning §-ga 3 tunnistatakse kehtetuks KOÜS. Eelnõu § 4 sätestab seaduse jõustumise. Eelnõu § 1 - ETHSi muutmine Eelnõu § 1 punkt 1 Eelnõu § 1 punktiga 1 kavandatakse muuta ETHS § 1 lõiget 1 ehk nähakse seaduse reguleerimisala sättes ette, et seadusega sätestatakse sealhulgas haldusüksuste ühinemise soodustamise põhimõtted, tingimused ja kord. Arvestades, et eelnõuga kavandatakse tunnistada kehtetuks KOÜS ja tõsta seaduse senine regulatsioon ümber ETHSi, tuleb vastavalt muuta ka kehtiva ETHSi reguleerimisala. ETHS ja KOÜS mõlemad reguleerivad KOVide haldusterritoriaalse korralduse muutmist. ETHS näeb ette KOVide haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuste piiride ja nimede muutmise alused ja korra ning mitmed KOVide ühinemise ja liitumise rakendussätted. KOÜS sätestab aga haldusüksuste ühinemise soodustamise põhimõtted ja tingimused, sealhulgas kohaliku omavalitsuse üksuste pakutavate avalike teenuste ühinemisjärgsele kättesaadavusele esitatavad nõuded, ühinemisega seotud kulude katteks riigieelarvest toetuste eraldamise alused ning ühinemise järel riigieelarveliste eraldiste vähenemise kompenseerimise põhimõtted. Pärast 2017. aasta haldusreformi läbiviimist puudub selge vajadus KOÜS eraldi seadusena säilitamiseks. Ühinemise soodustamise põhimõtted on võimalik läbivalt sätestada ETHSis. See tagab ka õigusselguse, kuna haldusterritoriaalse korralduse muutmise protsessis ei ole edaspidi enam KOVidel vaja orienteeruda kahe erineva seaduse regulatsiooni kohaldamise vahel ega arvestada KOV volikogude algatatud ühinemistel KOÜS erisustega. Seeläbi vähendatakse ka õigusloome mahtu. Eelnõu § 1 punkt 2 Eelnõu § 1 punktiga 2 täiendatakse ETHS § 7 lõigetega 11 ja 12, milles avatakse haldusüksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmise viisid – KOVide ühinemine ja liitumine. Kehtiv ETHS ei reguleeri, kuidas eristatakse KOVide haldusterritoriaalse korralduse muutmise viise – ühinemist ja liitumist, mille puhul on muutmisega kaasnevad tagajärjed erinevad. Sarnaselt haldusreformi seaduse § 2 lõikega 1 ja KOÜS § 3 lõikega 1 on eelnõuga kavandatavas täienduses selgitatud ühinemise ja liitumise termineid. KOÜSi ja haldusreformi seaduse rakendamisel tekitas küsimusi, kas KOVide ühinemise kohta sätestatut kohaldatakse ka KOVide liitumise puhul. Selleks, et vältida igakordselt seaduse tekstis ühinemise ja liitumise koos märkimist, kui nende eristamine ei ole vajalik, sätestatakse eelnõuga põhimõte, et KOVide liitumise osas kohaldatakse KOVide ühinemist käsitlevaid sätteid, kui seadus ei sätesta liitumisele konkreetseid erisusi. Eelnõu § 1 punkt 3 Eelnõu § 1 punktiga 3 muudetakse ETHS § 7 lõike 2 punkti 1, mis sätestab haldusüksuse piiride muutmise viisid. Õigusselguse huvides kavandatakse haldusüksuse piiride muutmisel, kui see toimub territooriumiosa üleandmisega, täpsustada, et territooriumiosa on võimalik üle anda ühe haldusüksuse koosseisust teise temaga vahetult piirneva haldusüksuse koosseisu. Sätte eesmärk 3 on vältida nn enklaavide teket, kus ühe haldusüksuse territooriumil paiknevad teise haldusüksuse territooriumiosad. Taoline korraldus ei tagaks haldusüksuse territooriumil arengu ega planeerimistegevuse mõistlikku kavandamist ega haldusüksuse terviklikku käsitlemist. Eelnõu § 1 punkt 4 Eelnõu § 1 punkti 4 muudatusega sätestatakse, et KOVide ühinemisel arvestatavaid ETHS § 7 lõikes 5 nimetatud avalduvaid mõjusid arvestatakse ka haldusüksuse piiride muutmisel, kui see toimub territooriumiosa üleandmisega. Kehtiv ETHS näeb selgesõnaliselt ette ETHS § 7 lõikes 5 sätestatud asjaoludega arvestamise vaid haldusüksuste (nii maakonnad kui KOVid) haldusterritoriaalse korralduse muutmise korral, samas võib ka haldusüksuse piiride muutmisega, kui sellega kaasneb mõne haldusüksuse territooriumiosa üleandmine teise haldusüksuse koosseisu, kaasneda olulised muudatused näiteks KOVide pakutavate avalike teenuste korraldamisel. Territooriumiosa üleandmine vajab KOVide vahelist koostööd ja kokku leppimist haldusüksuste piiride muutmisega kaasnevate organisatsiooniliste ning eelarveliste ja muude varalisi kohustusi ja õigusi käsitlevate küsimuste lahendamise kohta. Haldusüksuse piiride muutmine on ETHS § 7 lõike 1 punkti 2 alusel võimalik ka siis, kui haldusüksuste piire korrigeeritakse vastavalt maakorraldus- ja ehitusplaneerimisvajadustele. Sel juhul ei ole aga muudatusega kaasnevad mõjud niivõrd olulised, mistõttu sel juhul ei ole ETHS § 7 lõike 5 kohase analüüsi koostamine hädatarvilik. Muudatuste jõustumisel tuleks ka territooriumiosa üleandmisel ühe haldusüksuse koosseisust teise sarnaselt haldusterritoriaalse korralduste muutmisele (haldusüksuste ühinemine või liitumine) analüüsida järgmiste asjaoludega arvestamist: 1) ajaloolist põhjendatust; 2) mõju elanike elutingimustele; 3) elanike ühtekuuluvustunnet; 4) mõju avalike teenuste osutamise kvaliteedile; 5) mõju haldussuutlikkusele; 6) mõju demograafilisele situatsioonile; 7) mõju transpordi ja kommunikatsiooni korraldusele; 8) mõju ettevõtluskeskkonnale; 9) mõju hariduslikule olukorrale ja 10) omavalitsusüksuse organisatsiooniliselt ühtse teenusepiirkonnana toimimist. Eelnõu § 1 punktid 5 ja 6 Eelnõu § 1 punkti 5 muudatusega täpsustatakse ETHS § 7 lõikes 6 reguleeritud Vabariigi Valitsuse algatatud KOVide ühinemisel kulude hüvitamise korda. Kuna eelnõuga kavandatakse tunnistada KOÜS kehtetuks, siis senini KOÜSis sisaldunud ühinemisel toetatavate kulude loetelu tõstetakse KOÜSist ümber ETHSi § 101. Eelnõuga on seetõttu korrigeeritud seniseid viiteid Vabariigi Valitsuse algatusel toimuvate haldusterritoriaalse korralduse muutmisega kaasnevate kulude katmisele (haldusreformi seaduse § 24 lõikes 1 viidati Vabariigi Valitsuse algatusel toimuvate ühinemiste kulude katmisel KOÜSile). Lisaks ei ole vajadust Vabariigi Valitsuse algatatud ühinemiste korral kehtestada ühinemisega kaasnevate kulude hüvitamise korda Vabariigi Valitsuse määrusega (nagu kehtivas ETHSis sätestatud), kuna kulude katmise alused ja kuluartiklid nähakse ette ETHSiga. Täpsema kulude hüvitamise korra kehtestab valdkonna eest vastutav minister määrusega analoogselt haldusreformi seaduse § 24 lõikele 2. Selleks täiendatakse ETHS § 7 lõikega 61, kus nähakse ette vastav volitusnorm. Seletuskirja lisas nähakse ette vastav rakendusakti kavand. Eelnõu § 1 punkt 7 4 Eelnõu § 1 punktiga 7 muudetakse ETHS § 7 lõiget 8, sätestades, et haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmisel läbiviidava elanike arvamuse väljaselgitamise korda kohaldatakse ka haldusüksuse nime ja liigi muutmisel. ETHS § 12 lõike 2 punkti 2 järgi võetakse haldusüksuse nime muutmisel arvesse vastava valla või linna elanike soov. Samas ei ole seaduses täpsustatud, millises korras elanike küsitlus läbi viiakse, st kas küsitakse vaid hääleõiguslike elanike arvamust või kaasatakse näiteks ka kinnisvaraomanikud, kelle elukoht rahvastikuregistri järgi ei ole selles KOVis. Ka haldusüksuse liigi muutmise korral tuleb seaduses täpsustada, kuidas selgitatakse välja elanike arvamus. Nii haldusüksuse nime kui ka liigi muutmine on kohalikku elanikkonda oluliselt puudutavad otsused, mis muudavad sealhulgas koha-aadresse, võivad mõjutada koha- identiteeti, siis on oluline enne KOV volikogu poolt vastavate muudatuste taotlemist selgitada välja kohalike elanike arvamus muudatuse põhjendatuse kohta. Et see toimuks kõikjal võimalikult ühtses korras, siis tuleks laiendada ETHS § 7 lõike 8 volitusnormi, mis käsitleb hetkel elanike arvamuse väljaselgitamise korda vaid haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmisel. Seletuskirja lisas nähakse ette vastav rakendusakti kavand. Eelnõu § 1 punkt 8 Eelnõu § 1 punkti 8 muudatusega täiendatakse ETHS § 71 lõikega 31, millega nähakse ette erisus haldusüksuse piiride muutmisel katastriüksuse üleandmisega ühe KOVi koosseisust teise. Kui haldusüksuse piiride muutmine puudutab vaid üksiku katastriüksuse, mitte aga tervikliku asustusüksuse (nt küla, alev, alevik) üleandmist teise haldusüksuse koosseisu, mis muudatus vormistatakse Vabariigi Valitsuse määrusega ETHS § 7 lõike 3 alusel, siis ei ole otstarbekas sama muudatust kinnitada omakorda üle valdkonna eest vastutava ministri kehtestatava asustusüksuste nimistuga. Asustusüksuste piiride muutmine kantakse automaatselt haldusüksuse piiride muutmisega Maa-ameti poolt maakatastri kaardile. Tegu on hetkel asjatu bürokraatiaga, kuna ministri määrusega kinnitatakse üle juba Vabariigi Valitsuse määrusega kindlaks määratud juriidiline sündmus. Eelnõu § 1 punkt 9 Eelnõu § 1 punktiga 9 täiendatakse ETHS § 91 lõikega 31, millega sätestatakse KOVide ühinemisel ühinemislepingule lisatava investeeringute kavandamine ühinemistoetusest. Analoogne säte sisaldus varem koos viitega KOÜSile ETHS § 91 lõikes 3, kuid see tunnistati 1. jaanuarist 2018. a kehtetuks. Samal ajal muutusid kehtetuks ka KOÜS ühinemistoetuste maksmist käsitlevad sätted. Arvestades, et eelnõuga taastatakse KOVidele ühinemistoetuse maksmine, on vajalik ka ühinemistoetusest investeeringute kavandamise sätte taastamine. Erinevalt varem kehtinud KOÜS regulatsioonist ei nõuta enam investeeringu vajaduse põhjendamist. Sätte eesmärk on teada, mis on ühinemistoetusest tehtavad objektid ja maht kokku. Ühinemistoetus ei ole taotluspõhine raha, seetõttu ei ole vajadust KOVidelt nõuda selle kasutamiseks põhjendusi. Ühinemistoetusest rahastatavate investeeringuprojektide valik on KOVide enda otsustada. Eelnõu § 1 punkt 10 Eelnõu § 1 punktiga 10 muudetakse ETHS § 10 lõiget 3, täpsustades, kuidas ühinevad KOVid peavad omavahel kokku leppima võlakohustuste võtmises. Ühinejate vahel varaliste kohustuste võtmise kooskõlastamine on seaduses ebaselge ja võimaldab liiga laia tõlgendust. Sätte sõnastus muudetakse sarnaseks haldusreformi seaduse sõnastusega (vt haldusreformi seaduse § 25). Kehtivas ETHSis kasutatav mõiste „varaline kohustus“ jätab liiga laia tõlgendamise 5 võimaluse, võimaldades näiteks pikaajalistest kasutusrendi tehingutest informeerimata jätta. Sätte eesmärk on enne volikogude valimisi vältida mõne ühinemispartneri pahatahtlikku tegevust täiendavate võlakohustuste võtmisel, mis võib uue ühinemise järgselt moodustuva KOVi finantsolukorra keeruliseks muuta ning suur võlakoormus võib hakata takistama uue KOVi arengut. Kui võlakohustuste võtmine on kavandatud aasta eelarves või nt renditehingu puhul on eelarvestrateegia kinnitamisel antud valla- või linnavalitsusele volitus leping sõlmida, ei pea KOVid sellise kohustuse võtmisest partnereid teavitama, sest selline info on teada ühinemisläbirääkimiste ajal. Kui kavandatakse võtta varem mitte teada olnud võlakohustusi, peavad ühinevad KOVid nende võtmise kavatsusest partnereid informeerima. Nt võib see toimuda asjaomaste volikogude esimehi teavitades. Nt võivad ühinemisgrupi KOVid kokku leppida, et ühinemisläbirääkimiste ajal mitte teada olnud võlakohustuste võtmised tuleb eelnevalt teiste volikogude poolt kooskõlastada. Iga ühinemisgrupp otsustab ise, kuidas infovahetus toimub ning seadusega täpsemaid reegleid ette ei kirjutata. Eelnõu § 1 punkt 11 Eelnõu § 1 punktiga 11 täiendatakse seadust §-ga 101, mis näeb ette ühinemistoetuse arvestamise ja maksmise alused. Haldusreformi seaduse vastuvõtmisel tunnistati alates 2018. aasta 1. jaanuarist kehtetuks KOÜS ühinemistoetuse andmise sätted. Haldusreformi seaduse eelnõu seletuskirjas (200 SE)3 märgiti sätete kehtetuks tunnistamise põhjenduseks, et pärast haldusreformi teostumist riik kohalike omavalitsuste ühinemist rahaliselt enam ei kavanda toetada. Seega kehtiva KOÜS järgi peaks KOVid ühinemisega seonduvad kulud ja investeeringud kavandama oma eelarvest. Riigihalduse ministri ettepanekul arutas valitsuskabinet oma 19. detsembri 2019. a nõupidamisel küsimust, kas põhimõtteliselt võiks seaduses taastada ühinemistoetuse ja mis suuruses, et motiveerida KOVe ka pärast haldusreformi enda võimekuse tõstmiseks volikogude algatusel ühinema. Valitsuskabinetis nõustuti põhimõtteliselt vajadusega taastada seaduses ühinemistoetuse andmise sätted ning arutada ühinemistoetuse määrade ja toetuse suuruse küsimust riigi eelarvestrateegia 2021–2024 koostamisel. Otsustati, et ühinemistoetus taastatakse ning eelistatakse maakonnasuuruse KOVi moodustumist. Riigihalduse ministrile tehti ülesandeks esitada ühinemistoetuse kehtestamise ettepanekud riigi eelarvestrateegia protsessis. Riigihalduse minister teeb järgmised ettepanekud:  Taastada ühinemistoetus kõigile ühinenud KOVidele.  Ühinemistoetuse määr oleks 100 eurot elaniku kohta, minimaalne ühinemistoetuse suurus oleks 500 000 eurot ja maksimaalne 1 500 000 mln eurot ühinenud KOVi kohta.  maakonnasuuruseks KOViks ühinemisel makstaks täiendavat toetust moodustunud KOVile 2 000 000 eurot. Ühinemistoetuse summa miinimumsuurus 500 000 eurot tähendab, et alla 5000 elanikuga KOVid saavad ühinemisel kaasa 500 000 eurot ühinemistoetust. Maksimumsuurus 1,5 mln on vajalik, et ühinema ei hakataks lihtsalt raha saamise pärast, vaid ühinemine peab olema hoolikalt läbi mõeldud otsus. Seega kui KOV on üle 15 000 elanikuga, siis rakendub tema suhtes maksimaalne toetuse suurus. Maakonnasuuruseks KOViks ühinemisel lisandub eelpool nimetatud ühinemistoetusele täiendav 2 mln eurot boonust olenemata maakonna suuruse KOVi elanike arvust. Vähemalt kõik sama maakonna KOVid peaks täiendava ühinemistoetuse 3 https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/fec18826-0e43-4435-9ba8- 598b6ed4ea40/Haldusreformi%20seadus. 6 saamiseks ühinema. Maakonna KOVidele võib lisanduda ka mõni ühineja teisest maakonnast, kui see vastab ETHS § 7 lõike 5 kriteeriumitele. Maakonna suurune KOV saaks olema 20 000–40 000 elanikuga. Näiteks u 40 000 elanikuga KOVi investeeringute maht aastas on u 10–15 mln ja omavahenditest suudab selline KOV olenevalt aastast investeerida 5–10 mln. Umbes 20 000 elanikuga KOVi aastane investeeringute maht on ca 3–7 mln ja omavahenditest ca 2–4 mln4. Väiksemate maakondade puhul on koos maakondliku ühinemise boonusega ühinemistoetus kindlasti motiveeriv. Ühinemistoetuse määra tõstmine (võrreldes haldusreformi eelse ajaga) arvestab ka elukalliduse tõusuga. Ühinemistoetuse suurus peab olema piisavalt motiveeriv, et KOVid saaksid sellest kavandada ka vajalikke investeeringuid. Ühinemistoetust makstakse ühinemiskulude katmiseks (koondamised, IT lahenduste ühtlustamine, sildid, viidad jne) ja kohapealseteks kokkuleppelisteks investeeringuteks (koolid, lasteaiad, teed, tänavad jne) analoogselt 2018. a 1. jaanuarini kehtinud KOÜS § 6 redaktsiooniga. Ilmselt 2021. a KOV volikogu valimiste ajal ühtegi KOVide ühinemist ei toimu. Realistlik ei ole ka, et KOVid kavandaksid ühineda volikogu korraliste valimiste vahelisel perioodil aastal 2022, st kohe aastal peale valimisi. Ühinemist valmistaks ette uued volikogud ja kokkulepeteni jõutaks tõenäoliselt alles 2025. aasta KOV volikogu valimisteks. Seetõttu kavandatakse ühinemistoetus alles 2025. a eelarvesse ning seadusega võib ette näha, et ühinemistoetuse väljamaksmine ei toimu ühe korraga, vaid väljamaksmine võib jaotuda mitme aasta peale. Kuna ühinemistoetuse kavandamine jääb RESi kavandamise perioodist välja, ei ole seda kulu võimalik riigieelarves veel ette näha. Eelnõuga 2021. a võimalikele ühinejatele seega ühinemistoetust ei kavandata. Ühinemistoetust on võimalik saada 2025. a ühinenutel 2026. a. kohe aasta alguses. Kuna plaanitav kulu väljub 2021–2024. a RES koostamise perioodist, ei ole võimalik praegu RESi taotlust teha. Seega on koostatud eelnõu enne RES taotluse esitamist. Kuigi hetkel ei ole Rahandusministeeriumile teada, et mõni haldusreformi käigus mitte ühinenud või ka ühinemisel moodustunud KOV peaks ühinemiseks läbirääkimisi teise KOViga või kavandaks läbirääkimisi algatada, oleks siiski riigi poolt kohane ja põhjendatud soodustada ühinemistoetuse maksmisega haldusjaotuse jätkuvat korrastamist ning KOVide võimekuse suurendamist. Senine praktika on näidanud, et ühinemistoetus on olnud KOVidele üsna heaks ühinemise motivaatoriks. Ühinemistoetus läheb peamiselt KOVide investeeringuteks, milles on lepitud ühinevate KOVide poolt ühinemislepingus kokku. Just ühinemisega kaasnev investeerimisvõimekuse kasv või siis investeeringuteks täiendava raha kohapeale toomise võimalus on KOVidele väga oluline ühinemise stiimul. Paraku on endiselt mitmetes piirkondades osade KOVide võimekus ebaühtlane. Riigi strateegiline huvi on jätkuvalt suuremate ja võimekamate KOVide teke, kes suudavad tõhusamalt kohalikku elu korraldada ning oleksid tulevikus ka võimelised võtma riigilt täitmiseks täiendavaid ülesandeid. Paljud KOVide ülesanded on seotud mastaabiefektiga (nt jäätmekäitlus, gümnaasiumite pidamine ja gümnaasiumihariduse pakkumine) ja 5000 elanikuga KOVid ei suuda seda ülesannet tingimata iseseisvalt täita. Selle eesmärgi täitmiseks tuleb motiveerida KOVe ühekordse ühinemistoetuse maksmisega vabatahtlikult ühinema. Selleks, et tekiksid loogilise keskus-tagamaaga omavalitsused, kus oleks võimalik välja arendada loogiliselt toimiv organisatsiooniliselt ühtne teenusepiirkond, mis võimaldaks 4 Andmed pärinevad veebilehelt riigiraha.fin.ee. 7 avalikke teenuseid mõistlikumalt korraldada, on põhjendatud eraldada riigieelarvest täiendavat toetust maakonnasuuruse KOVi moodustumisel. Maakonnasuuruste KOVide teke omaks positiivset mastaabiefekti, võimaldaks avalikke teenuseid suuremal areaalil arendada, väheneks oluliselt KOVide omavaheline arvlemine ja teenuste konkurents. Paljudel maakondadel on ka selge oma identiteet, mis mõjutab elanike ühtekuuluvustunnet ühinemisel soodsalt. Tõenäoliselt ei toimu maakonnasuuruseid ühinemisi Harju maakonnas ega Ida-Viru maakonnas. Üsna keeruline on prognoosida, mitmes maakonnas võiks KOVid reaalselt ühineda maakonnasuuruse KOVi moodustamiseks. Kõige tõenäolisemaks hindab Rahandusministeerium Saare maakonnas ühtse Saaremaa valla moodustamise võimalust. Maakonnasuuruse KOVi moodustamise mõtteid on haldusreformi käigus arutatud ka näiteks Järvamaal, Pärnumaal, Valgamaal, Võrumaal ja Viljandimaal. Ühinemise käigus võidakse üle anda ka mõni KOV territooriumiosa ühineva KOV territooriumi koosseisu, kui see on vajalik loogiliste piiridega KOVi moodustamiseks. Ühinemise käigus peaks kõikide vahenditega soodustama loogiliste haldusüksuste teket, et mitte tulevikus tekkinud ebakõlasid (nt osade piirkondade elanike jaoks ei ole nende nn koduomavalitsus tõmbekeskuseks) lahendama hakata. Kui territooriumiosa üleandmine ühe KOVi territooriumi koosseisust teise koosseisu toimub lahus ühinemistest, siis seda riik rahaliselt ei toeta. Tegemist on KOVide vastastikuse kokkuleppega. Vastasel juhul toetaks riik KOVide nn tükeldamist. Kavandatava ETHSi § 101 sõnastus on analoogne kuni 2018. a 1. jaanuarini kehtinud KOÜS §- ga 6, välja arvatud ühinemistoetuse suurus (ühinemise määr 50 eurot elaniku kohta asendatakse 100 euroga elaniku kohta, ühinemistoetuse minimaalne ja maksimaalne suurus samuti oluliselt tõuseb5) ja kitsendus, et põhimõte, et täiendavat toetust makstakse vaid maakonnasuuruse KOVi moodustumisel. Ühinemistoetusest vähemalt pool kantakse üle ühinemise järgsel aastal ja ülejäänud pool ülejärgmisel aastal. See võimaldab riigieelarve planeerimisel kulutusi hajutada pikema perioodi peale. Kohe ühinemise järgselt ühinemistoetust üle ei kanta, sest ühinemisega seotud kulud selguvad järgneva aasta alguses kui on kinnitatud uued struktuurid ja muud ühinemisega seotud kulud on selgunud. Eelnõu § 1 punkt 12 Eelnõu § 1 punktiga 12 täiendatakse ETHSi §-ga 121, millega nähakse ette haldusüksuse liigi (vald või linn kui omavalitsusüksus) muutmise kriteeriumid. Tegemist on VVTP punktist 5.1 tuleneva ülesandega. Käesoleval hetkel kannab 79 KOVist valla nimetust 64 ja linna nimetust 15 (Keila, Loksa, Maardu, Tallinn, Kohtla-Järve, Narva, Narva-Jõesuu, Sillamäe, Paide, Haapsalu, Rakvere, Pärnu, Tartu, Viljandi ja Võru linn). Neist 15 linnast viis on territooriumilt suuremad kui omavalitsuses asuv sama nime kandev asustusüksus linn (Narva-Jõesuu, Paide, Haapsalu, Pärnu ja Tartu linn KOV üksusena). Need viis KOVi moodustusid haldusreformi käigus haldusreformi seaduses võimaldatud eriregulatsiooni alusel, varem kehtinud ETHS sellist halduskorraldust tekkida ei lubanud, st linna ja valla ühinemisel võis moodustuda ainult vald. 5 KOÜS 2018. aasta 1. jaanuarini kehtinud redaktsiooni järgi oli minimaalne ühinemistoetuse suurus ühinenud KOVi kohta 150 000 eurot ja maksimaalne 400 000 eurot. Eelnõuga kavandatu järgi oleks minimaalne toetuse suurus 500 000 ja maksimaalne 1 500 000 KOVi kohta. Need numbrid on ka suuremad haldusreformi käigus makstud ühinemistoetuse summadest. 8 Kehtiva ETHSi järgi võib vald taotleda haldusüksuse liigi muutmist vallast linnaks vaid siis, kui vald ühineb mõne linnaga (ETHS § 9 lõige 9, § 91 lõike 1 punkt 1). Samamoodi võimaldab seadus valla ja linna ühinemisel valida moodustunud KOVi liigiks valla. Haldusüksuse (KOVi) liigi muutmise otsustab Vabariigi Valitsus (ETHS § 71 lõige 6). See tähendab, et isegi kui mõni vald, mille asustusüksused on valdavalt linnalise asustusega, sooviks praegu haldusüksuse liiki n-ö tegelikkusega vastavusse viia, siis ei ole kehtiva ETHSi alusel see võimalik ning Vabariigi Valitsus sellist otsust kinnitada ei saa. Samamoodi ei ole võimalik muuta ilma ühinemata haldusüksuse liiki linnast vallaks. Kehtiv ETHS haldusüksuse liigi muutmiseks valla ja linna ühinemise käigus mingeid mõõdetavaid kriteeriume ega kaalutlusi ei sea. ETHS § 7 lõike 5 punkti 1 järgi tuleb haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamisel, sh haldusüksuse liigi muutmisel, arvestada siiski kavandatud muudatuse ajaloolist põhjendatust. ETHS ei näe ette, et kahe valla ühinemisel saaks valida haldusüksuse liigiks linna, see on võimalik ikkagi vaid ainult siis, kui üks ühinevatest KOVidest on linn. KOV ühinemiste väliselt KOV liigi muutmiseks kavandatakse ETHSi täiendada vastavate sätetega, kus oleks KOVide võrdse kohtlemise ja legaalsuse põhimõtte tagamiseks sätestatud ka võimalikult täpsed kriteeriumid. Kriteeriumid on sõnastatud nii, et need võimaldaks samas KOVile ja Vabariigi Valitsusele ka kaalutlusruumi (ei seaks vaid arvulisi väärtusi). Lisaks kriteeriumite seadmisele nähakse muudatusega ette kohustus selgitada KOV liigi muutmise käigus välja KOV elanike arvamus, mis on üks otsustamisel arvestatav asjaolu, kuid selle tulemus ei oleks KOVile ega Vabariigi Valitsusele otsustamisel siduv. Elanike arvamuse väljaselgitamine on ühtaegu vajalik elanike meelsuse väljaselgitamiseks ning elanike teavitamiseks kavandatavast muudatusest. Kuna haldusüksuse liigi muutmisel muutub ka üks osa aadressiandmetest, on oluline, et elanikud oleksid kavandatavate muudatustega kursis. Olemuselt ei näe kehtivad seadused valdadele ja linnadele erinevaid õigusi ega kohustusi ette, mistõttu nende liigitamine valdadeks ja linnadeks ei oma sisuliselt määravat tähtsust, kuid pigem on seni praktikas KOVide ühinemistel olnud tegemist eesmärgiga säilitada ajalooline linna nimetus omavalitsusena. Üheski seaduses ei ole sätestatud nn maalise ja linnalise eluviisi tunnuseid, mida saaks haldusüksuse liigi määramisel arvestada. Piir kahe haldusüksuse liigi vahel on pigem tunnetuslik. Eelnõu kohaselt võimaldataks haldusüksuse liigi muutmist vallast linnaks taotleda kohaliku omavalitsuse üksuse volikogul:  mille haldusterritooriumil asub vähemalt 5000 elanikuga asula.  Lisaks tuleb haldusüksuse liigi taotlemise otsuse põhjendamisel arvestada haldusüksuse ajaloolist tausta, haldusüksuse sotsiaal-majanduslikke funktsioone ja arenguperspektiive, geograafilisi, looduslikke ja muid tingimusi.  Arvesse tuleb võtta ka vastava valla või linna elanike soovi.  Arvulisi kriteeriumeid asustustihedusele ei seaks. 5000 elanikuga asula kui elanike miinimumarv pakuti välja Siseministeeriumis kokku kutsutud Rein Ahase juhitud asustusjaotuse töörühma poolt aastal 2012 vallast linna moodustamiseks6. 5000 elanikuga asula nõue oleks piisavalt esinduslik ja välistaks linnaks saamise vallal, mille linnalise asustusüksuse nime kandev asula on n-ö hajaasustusega maa-asula. 6 Täpsemalt saab lugeda: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/0d119ad1-fd58-49aa-9d63- 83b87577fb52. 9 Muudatus annaks võimaluse saada linnaks Rae vallal, Saue vallal, Viimsi vallal, Jõhvi vallal, Tapa vallal, Põlva vallal, Rapla vallal, Saaremaa vallal, Elva vallal ja Valga vallal. Kriteeriumi rakendudes võib Eestis kokkuvõttes alles jääda 25 linna ja 54 valda. Muudatus ei puuduta praeguseid linna nimelisi omavalitsusi, mille territooriumil olevate keskuste elanike arv on alla 5000. See tähendab, et kriteeriumile peab üksnes vastama vald, kes soovib linnaks saada. 5000 elanikuga asula kriteeriumi kehtestamisel on riskiks, et valla keskuse elanike arv võib olla küll üle 5000, kuid valdavalt võib KOV territoorium olla hajaasustusega, nt Saaremaa vald. Seda arvulist kriteeriumit aitab aga maandada muude asjaolude ja põhjenduste kaalumine Vabariigi Valitsuses otsustamisel, sh valla arenguperspektiivide, geograafilise ulatuse ja ajaloolise tausta arvestamine. Linnast vallaks saamise taotlemisel arvulist kriteeriumi ei rakendata. Haldusüksuse liigi muutmisel ei või olla negatiivset sotsiaal-majanduslikku, sealhulgas demograafilist mõju; negatiivset mõju elu- ja looduskeskkonnale, regionaalarengule, riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse korraldusele ega muud otsest või kaudset mõju. Muudatusega nähakse ette ka aeg, mil haldusüksuse liigi muudatus tuleb esitada hiljemalt Rahandusministeeriumile menetlemiseks, et KOV volikogu valimistoimingute tegemisel saaks arvestada juba uue haldusüksuse liigiga. See tähendab haldusüksuse liigi muutmisel vallast linnaks valitaks senise vallavolikogu asemel linnavolikogu. Haldusüksuse liigi muutmisel esitatakse Rahandusministeeriumile volikogu otsus nõutava dokumentatsiooniga hiljemalt kuus kuud enne volikogu korraliste valimiste päeva. Arvestades haldusüksuse liigi muudatuse kaalukust jõustatakse see koos vastava haldusüksuste nimistu muudatusega valdade ja linnade volikogu otsuse esitamisele järgneva kohaliku omavalitsuse volikogu korraliste valimiste tulemuste väljakuulutamise päeval. Haldusüksuse liigi muutmise korral tuleks KOV õigus- ja haldusaktides, dokumendihalduses ning viitadel ja siltidel (kus haldusüksuse liigi näitamine on oluline) läbivalt muuta haldusüksuse liiki, st akti andjateks oleks edaspidi vallavalitsuse ja –volikogu asemel linnavalitsus ja –volikogu. Taoline muudatus ei ole seetõttu põhjendatud jõustada volikogu valimistsükli kestel, kuna see eeldab KOVis arvestatavaid ümberkorraldusi. Samuti seatakse paragrahvis piirang, mis ei võimalda haldusüksuse liigi muutmist kergekäeliselt ette võtta ehk nähakse ette, et haldusüksuse liiki ei või muuta kahe valimisperioodi jooksul, mis järgnevad haldusüksuse liigi muutmise jõustumisele (s.o 8. aasta jooksul pärast muudatuse jõustumist). Piirang ei kehti aga juhul, kui haldusüksuse liiki muutnud KOV ühineb või liitub mõne teise KOViga kahe valimisperioodi kestel. Haldusüksuse liigi muutmise kriteeriumid kohalduvad ka KOVide ühinemisel, kus KOVidel tuleb ühinemisel moodustuva omavalitsusüksuse jaoks valida sobiv haldusüksuse liik. Eelnõu § 1 punkt 13 Eelnõu § 1 punkti 13 muudatusega täpsustatakse ETHS 3. peatüki pealkirja. ETHS §-d 14–142 sisaldavad mitmeid KOVide ühinemiste ja piiride muutmise jõustumise järgseid tegevusi. Olemuslikult ei ole tegemist seaduse rakendussätetega, vaid KOVide ühinemisjärgsete kohustustega. Kuna mitmed senised KOÜS sätted integreeritakse ETHSi, siis sõnastatakse seaduse 3. peatükk ümber, et see annaks senisest pealkirjast „Lõppsätted“ paremini edasi regulatsiooni sisu. 10 3. peatüki sätted kohalduvad nii KOV volikogude kui ka Vabariigi Valitsuse algatusel toimuvate haldusterritoriaalse korralduse muutmise juhtudel. Eelnõu § 1 punkt 14 Eelnõu § 1 punktiga 14 muudetakse ETHS § 141 pealkirja, sõnastades selle järgmiselt: „§ 141. Haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muudatuse rakendamine“. ETHS § 141 sisaldab mitmeid KOVide ühinemiste jõustumise järgseid tegevusi. Olemuslikult ei ole tegemist aga seaduse rakendussätetega, vaid KOVide ühinemisjärgsete kohustustega. Seetõttu muudetakse paragrahvi pealkirja, et see annaks paremini edasi sätte sisu. Eelnõu § 1 punkt 15 Eelnõu § 1 punktiga 15 tunnistatakse ETHS § 141 lõige 1 kehtetuks. Tegemist on kehtiva ETHSi jaoks mittevajaliku sättega. See reguleeris 2004. aasta 25. juulil jõustunud KOÜSi ja ETHSi kohaldamise erisust seoses KOÜS jõustumise ajal menetluses olnud haldusterritoriaalse korralduse muudatustega. Eelnõu § 1 punkt 16 Eelnõu § 1 punktiga 16 täiendatakse ETHS § 141 lõiget 41 uue lausega, mille kohaselt ei pea KOVide liitumise tulemusena moodustunud (suurenenud) KOV kehtestama uusi õigusakte, vaid võib vajadusel muuta selle kohaliku omavalitsuse üksuse õigusakte, kellega avalik- õigusliku juriidilise isikuna tegevuse lõpetanud kohaliku omavalitsuse üksused liitusid. ETHS § 141 lõike 41 kohaselt kehtivad ühinenud KOV õigusaktid kuni haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustunud KOV õigusaktide kehtestamiseni selle KOVi territooriumil, kus need valdade ja linnade ühinemiseni kehtisid. Liitumise tulemusena moodustunud KOVi puhul on aga otstarbekam juhinduda selle KOVi õigusaktidest, kes liitumisel avalik-õigusliku juriidilise isikuna säilis ehk kelle külge teised KOVid liitusid. Seega võib liitumise tulemusena moodustunud KOV uute õigusaktide kehtestamise asemel seniste liitunud KOVide aktid kehtetuks tunnistada ja muuta vajadusel olemasolevaid õigusakte, et arvestada neis liitumise arvel suurenenud territooriumiga. Praktikas võib siiski olla vajadus kehtestada ka liitumise tulemusena moodustunud KOVis uued õigusaktid, kui näiteks senist korraldust ja teenuste osutamist oluliselt liitunud KOVide eelneva kokkuleppe tõttu muudetakse. Liitunud KOVide senised aktid võib uue liitumisel moodustunud KOVi uue õigusakti tervikteksti kehtestamisel või senise muutmisel tunnistada kehtetuks. Eelnõu § 1 punkt 17 Eelnõu § 1 punktiga 17 täiendatakse ETHS § 141 lõiget 14 teise ja kolmanda lausega, millega sätestatakse KOVide liitumise tulemusena moodustunud KOVide ametiasutuste tegevuse erisused. Kehtiva ETHS § 141 lõike 14 järgi alustavad volikogu korraliste valimiste käigus toimunud haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustunud kohaliku omavalitsuse üksuse moodustatavad uued ametiasutused tööd ühinemisele järgneva aasta 1. jaanuaril. Regulatsioon ei näe ette erisusi liitumise tulemusena moodustunud KOVide osas, kes ei pea tingimata uusi ametiasutusi moodustama, vaid saab jätkata selle KOVi, kelle juurde teised liitusid, ametiasutuste tööd. Vajadusel muudetakse liitumise tulemusena senise KOV struktuuri ja teenistuskohtade koosseisu. Seaduses tehakse vastav erisus. KOVid peavad siiski ise esitama registripidajale taotluse liitunud KOV ametiasutuse tegevuse lõpetamiseks. 11 Eelnõu § 1 punkt 18 Eelnõu § 1 punktiga 18 tunnistatakse kehtetuks ETHS § 141 lõige 15. Säte sisaldab viidet kehtetuks tunnistatavale KOÜSile. Avalike teenuste kättesaadavust reguleeritakse uue kavandatava ETHSi §-s 145. Eelnõu § 1 punkt 19 Eelnõu § 1 punktiga 19 muudetakse ETHS § 142, täpsustades selles maksude ja toetuste ülekandmist pärast KOVide ühinemist ning lisatakse ka regulatsioon territooriumiosa üleandmisega kaasnevate maksude ja toetuste ülekandmise kohta. Ühinemise käigus moodustunud omavalitsusüksuse volikogu valimiste tulemuste väljakuulutamise päevast kuni eelarveaasta lõpuni jäävaks perioodiks ei võeta vastu ühinemise käigus moodustunud KOVi jaoks uut ühinemispartnerite numbrite alusel kokku liidetud eelarvet. Eelarve täitmist peetakse ühinemise aastal ühinenud KOVide lõikes eraldi ning iga ühinenud KOVi kohta koostatakse eraldi ühinemise aasta majandusaasta aruanne Seetõttu jäävad kõik maksurahad ja toetused laekuma ühinenud KOVidele. Kehtivas ETHSis puudub reegel rahade ülekandmise kohta kui KOV territooriumiosa antakse üle ühest KOVist teise. Kui territooriumiosa antakse üle, siis jätkub maksude ja toetuste ülekandmine KOVile, kes territooriumiosa teisele KOVile ära andis. Reeglina on külade ühest KOVist teise liikumisel summad väikesed ning asulate põhine täiendav arvestus ei tasu ära. Nt tasandusfondi raha ei ole üldse võimalik asulate kaupa arvutada. Uue eelarveaasta algusest hakatakse makse ja toetusi kandma uuele moodustunud KOVile või territooriumiosa nn üle võtnud KOVile. Kui on tegu suuremate toetussummadega, saavad KOVid ise kokku leppida, et territooriumiosa loovutanud KOV annab kaasa mingi rahasumma territooriumiosa vastuvõtvale KOVile. Eelnõu § 1 punkt 20 Eelnõu § 1 punktiga 20 täiendatakse ETHSi §-ga 143, mis reguleerib enne territooriumiosa üleandmist tekkinud maksukohustuste laekumist. ETHS täiendamine §-ga 143 on vajalik praktikast tulenevate olukordade lahendamiseks. Kehtivas ETHSis ja KOÜSis puudub reegel selle kohta, missugusele KOVile kanda üle enne territooriumi osa üleandmisel arvestatud maksukohustustelt laekunud maksuraha. Kui mõnelt territooriumiosalt jääb maks laekumata, tuleb avalikke teenuseid territooriumiosa elanikele pakkuda teistest piirkondadest laekunud maksuraha arvelt. Seetõttu peab territooriumiosa teise kohaliku omavalitsuse üksuse koosseisu viimisel maksuvõlgadelt raha laekuma sellele omavalitsusüksusele, kes territooriumiosa üle andis. Lisaks on oluline arvesse võtta, et laekumised maksuvõlgadelt on väikesed ning ei oleks mõistlik välja arendada kulukat infotehnoloogilist lahendust, mis võimaldaks maksukohustusi arvestada asustusüksuste kaupa. Säte on sõnastatud haldusreformi seaduse § 26 analoogina. Eelnõu § 1 punkt 21 Eelnõu § 1 punktiga 21 täiendatakse ETHSi §-dega 144 ja 145, mis reguleerivad ühinemisest tingitud riigieelarveliste toetuste vähenemise kompenseerimist ja kohustust tagada ühinemise või liitumise tulemusena moodustunud KOVis avalike teenuste kättesaadavus. Kavandatavasse ETHS § 144 kavandatakse tuua üle KOÜSi reegel ühinemisest tingitud riigieelarveliste toetuste vähenemise kompenseerimise kohta. Sätte eesmärk on tagada, et ühinemise käigus moodustunud KOVi rahaline olukord ühinemise järgselt ei halvene. 12 Riigieelarvest antavate toetuste suuruse vähenemine demotiveerib ühinemist. Lisaks on kompensatsiooni andmine teatud perioodil oluline, et uuel KOVil oleks piisav ajavaru näiteks koolivõrgu korrastamiseks. Ühinemisest kui eraldiseisvast sündmusest tingitud toetuste vähenemise kompenseerimise kohustus kehtib kõikide valemipõhiste toetusliikide suhtes, kaasa arvatud ühinemise järgsel aastal antavate uute toetuste suhtes. Tulenevalt riigieelarve seadusest peavad kõik KOVidele antavad toetused olema teada riigi eelarvestrateegia ajaks ning jaotusvalemid riigieelarve vastuvõtmise ajaks. Seega ühinemise järgsel aastal võimalik toetusraha vähendamine mõjutab üheselt KOVide ühinemisotsuseid. Reegel ei kehti juhtumipõhiste toetuste suhtes, sest neid antakse taotluspõhiselt konkreetsele projektile olenemata ühinemisest. Kui ühinemise käigus moodustunud KOVi kohta ühinemise aastale järgneval aastal riigieelarvest eraldatav toetus on väiksem võrreldes toetuste summaga, mida oleksid ühinenud KOVid saanud samadel tingimustel eraldiseisvatena, siis kompenseeritakse riigieelarvest eraldatava toetuse vähenemine täies mahus. Kompensatsiooni suuruse välja arvutamiseks tuleb teha kaks arvutust: toetuse suurus uuele ühinenud KOVile ja toetuse suurus iga ühinenud KOVi kohta eraldi, mis liidetakse kokku. Ühinemise aastale järgneval aastal ühekordselt arvutatud kompensatsioon liidetakse tavapärase valemi alusel arvutatud toetuse summale ühinemise aastale järgneva nelja aasta jooksul. Järgnevatel aastatel ümberarvutusi ei tehta. Kui riigieelarvest eraldatava toetuse vähenemine on väiksem kui 0,5% ühinemises osalenud KOVi ühinemise aasta eelarvete põhitegevuse tulude kogusummast, millest on maha arvatud riigieelarvest tehtavad juhtumipõhised toetused, siis ei rakendata 4-aastast ülemineku- mehhanismi. Selline reegel on vajalik, et mitte tegeleda väiksete summade kompenseerimisega. Sätet ei kohaldata riigieelarvest antava haridustoetuse suhtes, sest koolivõrgu korrastamine võtab aega mitu aastat. Iga euro on oluline õpetajatele palga väljamaksmiseks. Ühinemisest tingitud toetuse vähenemise kompensatsiooni andmine lõpetatakse, kui kompenseerimise perioodil lõpetatakse riigieelarvest vastava toetuse andmine ning kui ühinemisest tingitud toetuse vähenemise kompensatsiooni andmise perioodil mõnel aastal ühinemise tulemusel moodustunud KOV ei täida toetuse saamise tingimusi. Kui mõni toetuse liik kaotatakse riigieelarvest ära, ei oleks mõistlik toetuse vähenemise kompenseerimist jätkata, sest ühinenud KOVid eraldiseisvatena ei oleks seda raha samuti saanud. Kui ühinenud KOV paneb kompensatsiooni perioodil näiteks kooli kinni ja õpilasi enam ei ole, siis ei ole samuti alust kompensatsiooni saada. ETHS täiendamine §-ga 145 on vajalik, et tagada ühinemisjärgselt moodustunud KOVis avalike teenuste kättesaadavus. Säte on analoogne kehtiva KOÜS §-ga 4. Eelnõus sätestatakse, et ühinemise tulemusel moodustunud KOV peab tagama valla või linna elanikele avalike teenuste kättesaadavuse ja kvaliteedi vähemalt samal tasemel, mis oli enne omavalitsusüksuste ühinemist. Samuti seatakse kohustus, et avalike teenuste osutamist tuleb korraldada kõikides asustusüksustes, kus enne ühinemist paiknesid valla- või linnavalitsused. Reeglina jäetakse praktikas avatuks teeninduskohad, kus KOV elanikud saavad teha erinevaid registritoimikuid, saada nõu, anda üle paberdokumente. Eelnõu § 1 punkt 22 Eelnõu § 1 punktiga 22 täiendatakse seadust enne §-i 15 neljanda peatükiga, mis sõnastatakse „Lõppsätted“. Kuna eelnõuga kavandatakse senise 3. peatüki pealkirja ja sisu muuta, et need vastaksid paremini sisule (st 3. peatükk reguleerib KOVide ühinemise ja piiride muutmise rakendamist), siis on vajalik ETHSi rakendussätted arvata uude peatükki. 13 Eelnõu § 2 – KOKS muutmine Eelnõu §-ga 2 kavandatakse täiendada KOKS § 32 lõigetega 21 ja 22, mis käsitlevad elanike algatusel territooriumiosa ühe KOV koosseisust teise üleviimise menetluse käigus elanike arvamuse väljaselgitamise erisust. Kehtiva KOKS § 32 lõigete 1 ja 2 alusel võivad vähemalt üks protsent hääleõiguslikest valla- või linnaelanikest, kuid mitte vähem kui viis, teha kohaliku elu küsimustes valla- või linnavolikogu või -valitsuse õigusaktide vastuvõtmiseks, muutmiseks või kehtetuks tunnistamiseks algatusi, mis võetakse arutusele hiljemalt kolme kuu jooksul. Elanike algatus esitatakse valla- või linnavalitsusele vastava eelnõuna, millele lisatakse allkirjadega varustatud algatuse esitajate nimekiri. Kui algatatud küsimus kuulub volikogu pädevusse, esitab valitsus selle ühe kuu jooksul volikogule lahendamiseks koos omapoolse seisukohaga. Haldusüksuse piiride muutmise taotlemise otsuse tegemine Vabariigi Valitsusele on volikogu ainupädevuses (KOKS § 22 lõike 1 punkt 10). Kehtiva seaduse kohaselt ei pruugi KOV valitsus ega volikogu elanike algatust põhjalikumalt kaaluda. Näiteks arvatakse elanike algatusega esitatud eelnõu küll kolme kuu jooksul volikogu istungile arutamiseks, ilma, et oleks põhjalikumalt analüüsitud taolise haldusüksuse piiride muutmisega kaasneda võivaid tagajärgi ega selgitatud välja, kas algatuse esitamist toetab suurem osa puudutatud asulate elanikest. Vahel on eelnõu mittetoetamisel volikogus piirdutud vaid elanike algatusel esitatud eelnõu vormiliste ebatäpsuste äramärkimisega, st eelnõu langeb menetlusest välja pelgalt vormiliste puuduste tõttu. Suur osa KOVidele esitatud elanike algatustest on puudutanud haldusüksuse piiride muutmist ehk külade, alevite ja alevike andmist naaberomavalitsuse koosseisu. Elanikud on sageli näinud ettepanekut tehes, et neil on suurem ühisosa just naaberomavalitsusega, kus tarbitakse enamikke avalikke ja erasektori teenuseid. Valdavalt on elanike algatused haldusüksuse piiride muutmiseks jäänud volikogus toetuseta ja volikogud ei ole otsustanud viia läbi ETHS § 81 sätestatud haldusüksuse piiride muutmise menetlust volikogude algatusel. Volikogul on õigus KOV territooriumil korraldada olulistes küsimustes elanike küsitlusi (KOKS § 15 lõige 2)), kuid üldjuhul elanike algatuste korral neid ei ole tehtud (välja arvatud juhul, kui volikogu on otsustanud algatust toetada). KOV võimuorganitel on KOKS § 2 lõike 1 järgi küll õigus, võime ja kohustus seaduste alusel iseseisvalt korraldada ja juhtida kohalikku elu, kuid seejuures tuleb lähtuda ka valla- või linnaelanike õigustatud vajadustest ja huvidest ning arvestada valla või linna arengu iseärasusi. Selleks, et elanike algatus lihtsalt volikogus tähelepanuta ei jääks, võiks KOKS § 32 täiendada sätetega, mis kohustavad elanike algatusel haldusüksuse piiride muutmist käsitleva eelnõu korral elanike arvamuse välja selgitama enne külade, alevite ja alevike teise KOVi üleandmist puudutava eelnõu arutelu volikogus. Eesti Vabariigi põhiseaduse § 156 lõike 2 järgi on KOV volikogu valimistel seaduses ettenähtud tingimustel hääleõiguslikud selle omavalitsuse maa-alal püsivalt elavad isikud, kes on vähemalt 16 aastat vanad. Haldusüksuse piiride muutmisel lähtub ETHS § 7 lõike 7 põhiseaduses sätestatud hääleõiguslikest elanikest ehk et haldusüksuse piiride kohta küsitakse arvamust elanike küsitluse ajaks vähemalt 16-aastaseks saanud elanikelt, kes elavad püsivalt asjaomase kohaliku omavalitsuse üksuse maa-alal ja kelle elukoha aadressiandmed on kantud Eesti rahvastikuregistrisse. Territooriumiosa ühe haldusüksuse koosseisust teise haldusüksuse koosseisu arvamisel korraldatakse elanike arvamuse väljaselgitamine asjaomasel territooriumiosal asustusüksuste kaupa vastavalt ETHS § 7 lõike 8 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse 28. juuli 2016. a määrusele nr 87 „Haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmisega kaasneva elanike arvamuse väljaselgitamise ulatus ja kord“. 14 Kui volikogu toetab elanike algatust ja elanike küsitluse tulemused osundavad, et üleantava territooriumiosa elanikud toetavad külade, alevi või alevike üleandmist teisele KOVile, siis jätkub edasine menetlus ETHS § 81 sätestatud korras ehk volikogu algatusel haldusüksuse piiride muutmisena. Eelnõu § 3 – KOÜS kehtetuks tunnistamine Eelnõu §-s 3 nähakse ette KOÜS kehtetuks tunnistamine. Kuna haldusreformiga vähenes KOVide arv märkimisväärselt 213lt 79le, siis KOVide ühinemist soodustava regulatsiooni säilitamine eriseaduses ei ole enam vajalik. Õigusloome mahu vähendamise eesmärgil ja õigusselguse tagamiseks, kus KOVidel tuleb orienteeruda kahe sarnaseid õigussuhteid reguleeriva seaduse vahel, integreeritakse senine KOÜS regulatsioon KOVide ühinemist reguleerivasse ETHSi. KOÜS tunnistatakse alates seaduse jõustumisest kehtetuks. Eelnõu § 4 - seaduse jõustumine Eelnõu §-s 4 nähakse ette seaduse jõustumine 2021. aasta 1. juunil ning osaliselt, st kavandatava seaduse § 1 punktide 1, 2, 5, 6, 9–11, 18 ja 21 ning § 3 osas, ülejärgmiste KOV volikogu korraliste valimiste ajal, st 2025. aasta 19. oktoobril. Seaduse jõustumise võimalik aeg 2021. aasta 1. juunil on välja pakutud arvestades üldist seaduseelnõude menetlemise aega Vabariigi Valitsuses ja Riigikogus. Seaduse jõustumine ei ole olemuselt kiireloomuline. Sätted, mis on kavandatud jõustuma 2025. a 19. oktoobril, seonduvad KOVide ühinemistoetuse taastamisega ning KOÜS kehtetuks tunnistamise ja selle regulatsiooni üle viimisega ETHSi. 2021. aasta sügisel ilmselt ühtegi uut KOV ühinemist ei toimu. Realistlikum on eeldada, et edasised KOV volikogude algatatud ühinemised võiksid toimuda alles 2025. aasta KOV volikogu valimiste ajal. Küll aga annab seaduse vastuvõtmine KOVidele kindluse, et neil on võimalik KOVide ühinemiseks asuda ühinemisläbirääkimisi pidama ja nende positiivse lõppemise korral saab riik eraldada moodustunud KOVile riigieelarvest märkimisväärse summa ühinemistoetust ja maakonnasuuruse KOVi moodustamisel täiendavat toetust. 4. Eelnõu terminoloogia Eelnõuga ei ole kasutusele võetud uusi, kehtivas seaduses kasutamata termineid. 5. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele Eelnõul puudub otsene seos Euroopa Liidu õigusega. Kohaliku omavalitsuse korralduse ja haldusterritoriaalse korralduse küsimused on liikmesriigi pädevuses. 6. Seaduse mõjud Kavandatav muudatus I: ühinemistoetuse taastamine, KOVide ühinemist puudutava regulatsiooni viimine keskselt ETHSi Senine praktika on näidanud, et ühinemistoetus on olnud KOVidele üsna heaks ühinemise motivaatoriks. Nii haldusreformi eel kui ka haldusreformi ajal oli ühinemistoetus KOVidele 15 suureks abiks vajalike investeeringute elluviimisel ja avalike teenuste kättesaadavuse tagamiseks. Mõju valdkond I: sotsiaalne mõju o Mõju sihtrühm: KOV töötajad ja ametnikud, KOV elanikudo Avalduv mõju7: - Mõju töökeskkonnale: eelnõu mõjutab mõnevõrra ühinevates omavalitsustes tööl olevate ametnike ja töötajate töökohtasid, mis võivad ühinemise järgselt muutuda ning mille arv tõenäoliselt väheneb. Varasemate ühinemiste kogemuse põhjal võib välja tuua, et eelkõige muutub ühinemise järgselt ametikohtade spetsialiseeritus ja struktuur ning ühinemiste tagajärjel võib töötajate arv väheneda järk-järgult omavalitsuse tööjaotuse ümberkujundamisel ühinemisele järgnevatel aastatel. Ühinemise hetkel mõjutab ametikoha kaotus eelkõige neid omavalitsusjuhte (vallavanemad, linnapead, vallasekretärid), kes ei osutu uues KOVis samas ametis jätkavaks, teiste teenistujate jätkamine sõltub eelkõige uue ühinenud omavalitsuse volikogu ja valitsuse otsustest omavalitsuse struktuuri ja korralduse osas. - Mõju sotsiaalhoolekandeteenuste pakkumisele: KOVide võimekuse tõstes läbi KOVide ühinemise kaasneb eelduslikult positiivne mõju teenuste, sh sotsiaalhoolekande teenuste pakkumisega KOV elanikele. Suuremate omavalitsuste laiem ametnike profiil võimaldab spetsialiseeruda ning sihistada tegevusi eri tüüpi sihtrühmadele8, samuti pakutavaid teenuseid mitmekesistada. - Mõju kodanikuühiskonnale: võimuorganite kaugenemine ja ääremaastumine on üks keskseid hirme ühinemiste kavandamisel. Samas on ääremaalised vallad ääremaad juba enne ühinemist ning seda tendentsi on võimalik vaid pidurdada. Võimude kaugenemist vallavalitsuse ruumilises mõttes aitab teiste kaasamisvormide kõrval leevendada osavaldade ja linnaosade moodustamise võimalus. Senised KOVide ühinemise analüüsid näitavad, et ühinemise tulemusena moodustuvas suures omavalitsuses koos võimaliku võimude kaugenemise ja ääremaastumisega aktiveeruvad külad ja kasvab kogukondade ühtsustunne. Ühinemiste tulemusena suureneb kodanike teadlikkus kodanikuaktiivsusest ja –organiseerumisest ja selle tähtsusest, hoogustub külaliikumine ja suureneb kodanikeühenduste poolt täidetavate ülesannete olulisus. Samuti mõjutavad organiseeritud kodanikud edukamalt omavalitsuste poliitikat, mitte üksnes üksikute probleemide lahendamist. Küsitluse tulemused kinnitavad, et vastajate hinnangul kogukondade ühtsustunne on pärast omavalitsuste ühinemist suurenenud.9 Organiseerunud ja valitud liidritega külad on valdade liitumisel tugevamad ning 7 Enamikes mõjuvaldkondades on asjakohased 2017. a haldusreformi seaduse eelnõu (200 SE) seletuskirjas esitatud mõju hinnangud. Kättesaadav: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/fec18826-0e43-4435- 9ba8-598b6ed4ea40/Haldusreformi%20seadus. 8 Sootla, G., Kattai, K. (2013). Ekspertarvamus. Omavalitsuste ühinemiste ja mastaabi mõjud nende valitsemise kvaliteedile ja tõhususele. Tallinna Ülikool; lk 17. Kättesaadav: http://haldusreform.fin.ee/static/sites/3/2012/09/ekspertarvamus_sootla_omavalitsuste-uhinemiste-mojudest_09- 09-2013.pdf. 9 Sootla, G., Kattai, K. (2013). Ekspertarvamus. Omavalitsuste ühinemiste ja mastaabi mõjud nende valitsemise kvaliteedile ja tõhususele. Tallinna Ülikool, lk 29. Kättesaadav aadressil: http://haldusreform.fin.ee/static/sites/3/2012/09/ekspertarvamus_sootla_omavalitsuste-uhinemiste-mojudest_09- 09-2013.pdf. 16  suudavad külaelanike huve paremini esindada, see on aktuaalne eelkõige just valdade ühinemise üleminekuperioodil.10 Ühinenud omavalitsustes kasvab konkurents volikogu kohtadele ja elanikel tekivad suuremad valikuvõimalused, milliseid kandidaate ja nimekirju toetada. See omakorda laiendab kohalikku demokraatiat ja võimalusi eri arvamuste tasakaalustamiseks. Selge muutus on ühendvaldade poliitilise pluralismi kasv. See tähendab, et kui väikevaldades domineeris sageli väga tugevalt üks valimisnimekiri, mis sai valimistel üle poole mandaatidest, siis ühinenud valdades sai valimiste võitja ca ühe kolmandiku häältest, s.t et ühinenud valdades moodustatakse koalitsioone ning ühe nimekirja domineerimine ei ole võimalik.11 - Mõju haridusele: väikevallad suudavad tagada kvaliteetse hariduse jätkusuutliku finantseerimise vaid piirkondliku hariduse korralduse ja finantseerimise abil. Need probleemid on omased väikevaldade koolidele, seda probleemi aitab lahendada KOVide ühinemiste teel saavutatav mastaabiefekt.12 - Mõju rahvastikule, sh sündimus-suremus, ränne ja rahvusvähemused: elanike arvu vähenemisel ning elanike vananemisel ja ümberpaiknemisel on otsene mõju omavalitsuste jätkusuutlikkusele.13 Ühinemise tulemusena tekkivates suuremates omavalitsustes rahvastiku sooline ja vanuseline koosseis tasakaalustub, tasandades eriti ekstreemseid olukordi, kus näiteks muidu on rahvastikust oluline osa vanemaealised, mistõttu sõltub omavalitsuse tulubaas valdavalt riiklikest toetustest. Ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk on madal, pigem on tegemist KOV ühinemise järgsel üleminekuperioodil esinevate võimalike probleemidega, kus tuleb erinevaid kordi ja praktikaid ühtlustada. o Järeldus mõju olulisuse kohta: kuna eelnõu seadusena elluviimise tulemusena massilisi KOVide ühinemisi pärast haldusreformi tõenäoliselt ei tule, siis ei ole seaduse rakendumisega avalduv sotsiaalne mõju oluline. Mõju valdkond II: majanduslik mõju o Mõju sihtrühm: KOVide elanikud, ettevõtjad o Avalduv mõju: ühinemistoetusest rahastatavate investeeringuprojektide elluviimisel on positiivne mõju ettevõtlusele, kus kohalikel ettevõtjatel on võimalik osaleda riigihangetes ja teostada hangitavaid töid ning luua piirkonda töökohti. 10 Külaliikumine Kodukant. Projekt „Eesti külad 2013. Katusorganisatsioonid valdades – potentsiaali loomine elanike huvi kaitseks“. Kättesaadav aadressil: http://www.kodukant.ee/files/0502bff9ac505fd9aa94d2546972aabe.pdf 11 Sootla, G., Kattai, K. (2013). Ekspertarvamus. Omavalitsuste ühinemiste ja mastaabi mõjud nende valitsemise kvaliteedile ja tõhususele. Tallinna Ülikool, lk 30. Kättesaadav aadressil: Kättesaadav aadressil: http://haldusreform.fin.ee/static/sites/3/2012/09/ekspertarvamus_sootla_omavalitsuste-uhinemiste-mojudest_09- 09-2013.pdf. 12 Sootla, G., Kattai, K. (2013). Ekspertarvamus. Omavalitsuste ühinemiste ja mastaabi mõjud nende valitsemise kvaliteedile ja tõhususele. Tallinna Ülikool, lk 15–17. Kättesaadav aadressil: http://haldusreform.fin.ee/static/sites/3/2012/09/ekspertarvamus_sootla_omavalitsuste-uhinemiste-mojudest_09- 09-2013.pdf. 13 Noorkõiv, R (2013). KOVi reformi mõjude analüüs (asustuse, rahvastiku, sotsiaalsfääri (turvalisus, sidusus), teenuste ja inimeste liikumistega seonduvate mõjude osas). Kättesaadav aadressil: http://haldusreform.fin.ee/static/sites/3/2012/09/ekspertarvamus_rivo-noorkoiv_reformi-mojud.pdf. 17 KOV elanikud saavad investeeringute elluviimisest kaudselt kasu läbi paranenud avalike teenuste kvaliteedi ja kättesaadavuse. Majanduslik mõju on ühinemistoetuse taastamisel pigem kaudne ning oleneb konkreetse ühinemisel moodustunud KOVi edasistest tegevustest. Mõju valdkond III: mõju regionaalarengule Ühinemistoetuse taastamisega seonduvad kavandatavad muudatused aitavad kaasa KOV vahelise konkurentsi vähendamisele, sh väheneb regionaalsete toetusrahade killustatud jaotamise risk. Omavalitsuste ühinemine suudab kohalike infrastruktuuriinvesteeringute tegemisel nö suure pildi vaatamist ning loob palju soodsamad eeldused regionaalpoliitika detsentraliseeritud korraldamiseks joined-up government põhimõttel.14 Mõju ulatus regionaalvaldkonnas on oluline, sest suuremal territooriumil ja paremate spetsialistide kaasamine annavad omavalitsustele paremad hoovad piirkonna arengut mõjutada. Mõju valdkond IV: mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse asutuste korraldusele o Mõju sihtrühm : KOVid, Vabariigi Valitsus o Avalduv mõju: muudatus mõjutab ühinevate ja ühinemise tulemusena moodustuvate KOVide töökorraldust. Vähemal määral Vabariigi Valitsuse töökorraldust. Ühinemise ettevalmistamine (ühinemisläbirääkimiste pidamine ja ETHSis ette nähtud toimingute läbiviimine) ning pärast KOVide ühinemist uue KOVi tegevuse käivitamine on aja- ja ressursimahukas tegevus, mis kasvatab KOVide töökoormust hüppeliselt ja märkimisväärselt. KOVide ühinemise järgselt tuleb nt kehtestada uued KOV õigusaktid kujundada avalike teenuste pakkumise reeglid ümber, vaadata üle lepingud ja käskkirjad, teha muudatusi ametiasutuste struktuuris jne. KOVide ühinemisega kaasneb KOV teenistujate professionaliseerumine, millel on positiivne mõju omakorda KOV pakutavate teenuste ja elanike nõustamise kvaliteedile. Rahandusministeeriumi ja Vabariigi Valitsuse töökoormus KOVide ühinemise dokumentatsiooni ettevalmistamisel ning registrites muudatuste tegemisel ega ühinemistoetuse eraldamisel ei ole väga suur. o Järeldus mõju olulisuse kohta: kokkuvõtvalt on mõju riigiasutustele väheoluline, kuid KOVidele suur. Muudes mõjuvaldkondades otsest mõju muudatus ei avalda. Kavandatav muudatus II: haldusüksuse liigi muutmine KOVide ühinemise välisel ajal o Mõju sihtrühm : KOVid o Avalduv mõju: mõju avaldub eeskätt KOV identideedile, kus suurema linnalise asustuse osakaaluga KOVid saavad taotleda haldusüksuse liigi kohandamist tegelikkusele paremini 14 Sootla, G., Kattai, K. (2013). Ekspertarvamus. Omavalitsuste ühinemiste ja mastaabi mõjud nende valitsemise kvaliteedile ja tõhususele. Tallinna Ülikool, lk 14. Kättesaadav aadressil: http://haldusreform.fin.ee/static/sites/3/2012/09/ekspertarvamus_sootla_omavalitsuste-uhinemiste-mojudest_09- 09-2013.pdf. 18 vastavaks ehk taotleda valla muutmist linnaks. Sealjuures peab arvestama, et muudatuse tulemusena lisandub KOVe, kus haldusüksusest linna territooriumile jäävad külad ja alevikud ning kus haldusüksuse nimi hakkab ühtima asustusüksuse nimega, mis näiteks Pärnu, Paide, Haapsalu, Narva-Jõesuu ja Tartu linna osas on osades inimestes tekitanud segadust. KOVide õigused ja kohustused ei sõltu siiski sellest, kas tegemist on valla või linnaga, seega on muudatus pigem mainekujunduslik ja statistiline. Muudatusega kaasneb lühiajaliselt töökoormuse tõus KOVile, kuna nii siltidel, viitadel, ametlikus dokumentatsioonis, asjaajamises jne tuleb haldusüksuse liiki muuta. Need kulud katavad KOVid oma eelarvest. o Järeldus mõju olulisuse kohta: kokkuvõtvalt kaasneb mõju KOVide töökoorrmusele, kuid see ei ole märkimisväärne. Muudes mõjuvaldkondades otsest mõju muudatus ei avalda. Ülejäänud eelnõuga kavandatavad ETHS muudatused omavad mõju õigusselgusele, kuid olulisi mõjusid seaduse rakendamisele kaasa ei too. Kavandatav muudatus III: elanike arvamuse väljaselgitamise kohustus enne elanike algatusel territooriumiosa ülesandmise ettepaneku arutelu KOV volikogus o Mõju sihtrühm : KOVid, KOVide elanikud o Avalduv mõju: KOV valitsusele lisandub kohustus korraldada enne elanike algatuse, milles soovitakse asula või asulate üleviimist naaberomavalitsuse koosseisu, volikogule arutamiseks esitamist, elanike arvamuse väljaselgitamine üleantaval territooriumiosal. See toob KOVile kaasa mõningase töökoormuse tõusu ja rahalised kulud. Kuna elanike arvamuse väljaselgitamise viisi valik jäetakse KOVile, siis ei pruugi elanike arvamuse väljaselgitamise kulud olla märkimisväärsed – KOV võib elanike seisukohad selgitada välja ka nn lävepakuküsitlusena. Seadusega ei panda kohustust selgitada elanike arvamus välja elektrooniliselt, mis võiks kaasa tuua teatud IT-lahenduse kasutamise kulu. Muudatus annab KOV elanikele täiendava garantii, et nende esitatud algatust ka sisuliselt kaalutaks. Kui see on põhjendatud ja nt külade naaberomavalitsuse koosseisu arvamisega tagatakse loogilisem KOV toimepiirkond ja tõhusam teenuse pakkumine, siis on sel oluline positiivne mõju ka avalike teenuste pakkumisele. o Järeldus mõju olulisuse kohta: kokkuvõtvalt kaasneb mõju KOVide töökoormusele elanike arvamuse väljaselgitamise korraldamisega, kuid see ei ole märkimisväärne, kuna arvamus tuleb välja selgitada vaid üleantava territooriumiosa elanike seas. Muudes mõjuvaldkondades otsest mõju muudatus ei avalda. 7. Seaduse rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad kulud ja tulud KOV ühinemistoetuse taastamisega seonduvad kulud kavandatakse riigieelarvest. 2020.a suvel ei ole teada ühtegi võimalikku ühinemispiirkonda, milles tõsisemalt kavandataks KOVide ühinemist. KOVid alles n-ö toibuvad haldusreformi elluviimisest, mis puudutas enamikku 19 KOVe. St KOVidel, kes moodustusid 2017.a haldusreformi tulemusena ühinemise või liitumise teel, tuli oma töökorraldus ja toimimise alused haldusreformi järel täielikult muuta, mis tõi kaasa olulise töökoormuse tõusu ja kulud valla või linna eelarvest.15 Ühinemistoetuse taastamisel nähakse 2025.a KOV volikogu valimistel ette ühinemistoetuse maksmine 2026. a riigieelarvest. Alljärgnevas tabelis on nimetatud, kui suur oleks võimalike maakonnasuuruseks ühinevate KOVide ühinemiste korral ühinemistoetuse ja täiendava toetuse suurus iga maakonna lõikes. Tabel 1. Maakonna Toetus KOVide Täiendav toetus elanike arv ühinemisel 100 maakonna Maakond 01.01.2020 eurot/in kohta, min Kokku suuruseks 500 000, max 15 mln ühinemisel KOV kohta maakonna suurune maakonna maakonna Hiiu 9 550 KOV suurune KOV suurune KOV Lääne 21 292 2 532 700 2 000 000 4 532 700 Põlva 25 979 2 512 800 2 000 000 4 512 800 Valga 29 911 2 759 000 2 000 000 4 759 000 Jõgeva 30 008 2 854 600 2 000 000 4 854 600 Järva 31 454 3 016 800 2 000 000 5 016 800 Rapla 34 000 3 350 500 2 000 000 5 350 500 Saare 34 041 2 500 000 2 000 000 4 500 000 Võru 37 256 3 799 600 2 000 000 5 799 600 Viljandi 48 101 4 406 900 2 000 000 6 406 900 Lääne-Viru 61 350 5 990 400 2 000 000 7 990 400 Pärnu 88 165 5 539 000 2 000 000 7 539 000 Ida-Viru 144 874 7 728 800 2 000 000 9 728 800 Tartu 153 968 7 312 600 2 000 000 9 312 600 Harju 610 468 16 546 200 2 000 000 18 546 200 Kokku 1 360 417 70 849 900 28 000 000 98 849 900 Seega kui kõikides maakondades peaks toimuma maakonnasuuruste KOVide moodustamine (välja arvatud Hiiumaa, kus on juba moodustunud maakonnasuurune omavalitsusüksus), oleks kogukulu riigieelarvele 98 849 900 eurot. Rahandusministeerium peab siiski tõenäolisemaks, et maakonnasuuruste KOVide moodustumise asemel võib pigem prognoosida tulevikus väiksemas mastaabis ühinemisi. Seetõttu on 2025. a KOV volikogu valimisteks võimalike KOVide ühinemiste tarbeks vaja riigieelarves näha ette ühinemistoetuse maksmiseks ette vajalikud vahendid. Hetke prognoosi järgi võiks riigieelarvest kavandada 2025. a võimalikeks KOV ühinemisteks 6 miljonit eurot. Tegemist on väga esialgse prognoosiga. Arvestatud on ühe maakondliku ühinemise ja mõne nn tavalise ühinemisega eelkõige Harjumaal või Ida-Virumaal. Vt tabel 2. Ühinemistoetuse kulud riigieelarves Tegevus Baas 2021 2022 2023 2024 2025 2026 Ühinemistoetus 0 0 0 0 0 6 000 000 6 000 000 15 Osaliselt oli KOVide ühinemisega seotud kulud võimalik haldusreformi käigus katta ühinemistoetusest ning Vabariigi Valitsuse algatusel ühinenud KOVidel riigieelarvest tehtud hüvitistest. 20 Eelnõu seletuskirjale lisatud Exceli tabelis on toodud mõned ühinemistoetuse suuruse arvutamise näidised. Lisaks kaasnevad KOVidele kulud haldusüksuse liigi muutmisel (elanike arvamuse väljaselgitamise, viitade ja siltide muutmise jt kulud), mis kaetakse valla- ja linnaeelarvest. Samuti kaetakse KOKS § 32 lõike 1 alusel elanike algatusel territooriumiosa üleandmise taotlemisel läbiviidava elanike arvamuse väljaselgitamise kulud valla ja linna eelarvest, kuivõrd tegemist on olemusliku KOV ülesande täitmise kuluga, mitte riigi poolt KOVile pandud uue ülesandega. Näiteks peab KOV ka kehtiva ETHS § 81 lõike 5 punkti 5 alusel oma eelarvest katma volikogude algatusel toimuva KOV haldusüksuse piiride muutmise käigus läbiviidava elanike arvamuse väljaselgitamise kulud. KOV haldusüksuse liigi muutmine väljaspool KOV ühinemisi on KOVidele antav täiendav võimalus, mille rakendamine on KOVidele vabatahtlik. Seega tuleb need kulud katta KOVil oma eelarvest. 8. Rakendusaktid Eelnõu jõustumisega kaasneb ühe rakendusakti kehtestamise ja ühe rakendusakti muutmise vajadus: 1) ETHS § 7 lõike 6 muudatusega ja paragrahvi täiendamisega lõikega 61, mis puudutab Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisega seonduvate kulude hüvitamise korda, tuleb kehtestada senise Vabariigi Valitsuse määruse asemel ministri määrus; 2) ETHS § 7 lõike 8 muudatusega tuleb senises Vabariigi Valitsuse määruses, mis puudutab haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmisega kaasneva elanike arvamuse väljaselgitamise korda, teha muudatus, millega lisatakse ka haldusüksuse liigi ja nime muutmise puhul elanike arvamuse väljaselgitamise kord. 9. Seaduse jõustumine Seadus on kavandatud jõustuma 2021. aasta 1. juunil ning osaliselt, st kavandatava seaduse § 1 punktide 1, 2, 5, 6, 9–11, 18 ja 21 ning § 3 osas, ülejärgmiste KOV volikogu korraliste valimiste ajal, st 2025. aasta 19. oktoobril. Seaduse jõustumise võimalik aeg 2021. aasta 1. juunil on välja pakutud arvestades üldist seaduseelnõude menetlemise aega Vabariigi Valitsuses ja Riigikogus. Sätted, mis on kavandatud jõustuma 2025. a 19. oktoobril, seonduvad KOVide ühinemistoetuse taastamisega ning KOÜS kehtetuks tunnistamise ja selle regulatsiooni üle viimisega ETHSi. 10. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon Eelnõu esitatakse kooskõlastamiseks ministeeriumitele ning Eesti Linnade ja Valdade Liidule. 21  Seletuskirja lisa 1 RAKENDUSAKTI KAVAND Riigihalduse minister MÄÄRUS Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmisega seonduvate kulude katmise tingimused ja kord Määrus kehtestatakse Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 7 lõike 61 alusel. § 1. Mõisted Käesolevas määruses kasutatakse mõisteid järgmises tähenduses: 1) ühendatud kohaliku omavalitsuse üksus – Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusena moodustunud kohaliku omavalitsuse üksus; 2) ühendamine – Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmine. § 2. Riigieelarvest kulude hüvitamise taotlemine Ühendatud kohaliku omavalitsuse üksus võib taotleda ainult Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 101 lõike 5 punktides 1-5 ja 7 nimetatud ning kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduses sätestatud valimistoimingutega seotud ühendamisest vältimatult ja otseselt tulenevate tegevuste tegelikult tehtud kulude hüvitamist vastavalt käesoleva määruse § 4 lõikele 1. § 3. Riigieelarvest mittehüvitatavad kulud Ühendatud kohaliku omavalitsuse üksusele ei hüvitata järgmisi kulusid: 1) ametnike ja töötajate koondamise tõttu makstavad hüvitised, kui koondamine ei tulene ühendamise järgselt esmakordselt kinnitatud valla või linna ametiasutuste struktuurist ja teenistuskohtade koosseisust; 2) valla- või linnavalitsuse uue administratiivhoone aluse maa soetamise, ehitusseadustiku § 4 tähenduses hoone ehitamise, hoone soetamise või pindade rentimise kulud; 3) valla- või linnavalitsuse administratiivhoone inventari ja seadmete soetamise kulud; 4) ametnike ja töötajate uuele pinnale üleviimise kulud; 5) ametnike ja töötajate tööjõukulud, mis ei tulene otseselt ja vältimatult ühendamisega kaasnenud täiendavatest tegevustest; 6) IT-süsteemide arendustööde ja uute infosüsteemide soetamise kulud; 7) kohtumenetlusega seotud konsultatsioonide ja õigusabi kulud; 8) uue üldplaneeringu ja arengukava koostamise ning menetlemise kulud kui nende koostamine ei olnud ühendamise tõttu vältimatu; 9) uue eelarvestrateegia ja eelarve koostamisega seotud kulud; 10) ühendamisest mittepõhjustatud uute õigusaktide väljatöötamisega seotud kulud; 11) muud eelpool nimetamata kulud, mis ei tulene otseselt ja vältimatult ühendamisest. § 4. Riigieelarvest kulude hüvitamine (1) Riigieelarvest kulude hüvitamise korral peab ühendatud kohaliku omavalitsuse üksus taotluses eraldi välja tooma järgmised kuluread koos kulude summaga: 22 1) ühekordse hüvitise maksmine asjaomase kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu esimehele, vallavanemale ja linnapeale nende volituste lõppemisel kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 541 lõigetes 3 ja 31 sätestatud juhtudel; 2) avaliku teenistuse seaduse § 102 lõike 1 alusel makstav hüvitis koondamise tõttu teenistusest vabastamise korral ja töölepingu seaduse § 100 lõike 1 alusel makstav hüvitis töölepingu ülesütlemisel koondamise tõttu, kui ametniku või töötaja senine ameti- või töökoht kaotatakse ühendamise järgselt esmakordselt kinnitatavas uues ametiasutuse struktuuris ja teenistuskohtade koosseisus; 3) uue valla või linna nimega seotud siltide, viitade ja blankettide soetamise ning siltide ja viitade paigaldamise kulud; 4) Vabariigi Valitsuse esitatud haldusterritoriaalse korralduse muutmise ettepaneku järgselt läbi viidud elanike arvamuse väljaselgitamiseks tehtud kulud, mis tulenevad Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 7 lõike 8 alusel kehtestatud määruses ette nähtud toimingutest; 5) Vabariigi Valitsuse ettepaneku järgselt tellitud ühinemise analüüside, konsultatsioonide ja auditite kulud mõistlikus ulatuses, välja arvatud käesoleva määruse § 3 punktis 7 nimetatud kulud; 6) ühendamisest tingitud dokumendihalduse ja finantsarvestuse infosüsteemide ühtsesse infosüsteemi kokkuviimise kulud mõistlikus ulatuses; 7) ühendamisest tingitud e-teenuste ja interneti kodulehtede kokkuviimise kulud mõistlikus ulatuses; 8) ühendamisest tingitud finantsarvestuse ühtlustamise, ära ühinenud kohaliku omavalitsuse üksuste eraldiseisvate õigusaktide ühtseteks õigusaktideks kokkuviimise ja lepingute ümbervormistamisega ning aadressiandmete muutmisega seotud ametnike ja töötajate täiendava töö tööjõukulud mõistlikus ulatuses; 9) ühendamisest tingitud ühendatud kohaliku omavalitsuse üksuse uue üldplaneeringu ja arengukava koostamise ja menetlemise kulud mõistlikus ulatuses; 10) ühendatud kohaliku omavalitsuse üksuse kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduses sätestatud valimistoimingute tegemise kulud, sealhulgas valla või linna valimiskomisjoni ning jaoskonnakomisjoni kulud; 11) ühendamisest tingitud muud eelpool nimetamata otsesed ja vältimatud kulud mõistlikus ulatuses. (2) Kulude hüvitamise taotluses tuleb käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud iga kulu liigi kohta esitada põhjendus, miks ühendamine põhjustas vastava kulu tegemist ja kas kulu tehti minimaalselt vajalikus suuruses. (3) Käesoleva paragrahvi lõike 1 punktides 3–11 kulude hüvitise suuruse määramisel võetakse aluseks kas turuhind või tegevust läbi viinud kohaliku omavalitsuse ametniku või töötaja tegevuse tegemise kuu töötasu. (4) Taotlusele tuleb lisada järgmised kuludokumendid: 1) kulude tegemise aluseks olevad volikogu otsused või valitsuse korraldused; 2) ametniku teenistusest vabastamise haldusakt või töötaja töölepingu ülesütlemisavaldus; 3) tööjõukulude hüvitamise arvestuse aluseks olevad tööajatabelid ja palgalehed; 4) teenuste ja tööde ostmisel hinnapakkumised; 5) muude kulude tegemist tõendavad dokumendid. (5) Ühendatud kohaliku omavalitsuse üksus esitab taotluse koos käesoleva paragrahvi lõikes 2 nimetatud põhjenduste ja lõikes 4 nimetatud dokumentidega kahe aasta jooksul ühinenud 23 kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu valimiste tulemuste välja kuulutamise päevast arvates. Ühendatud kohaliku omavalitsuse üksus võib esitada kulude hüvitamise taotluse mitmes osas. § 5. Lisategevused (1) Rahandusministeerium võib tellida ekspertiisi ühendamise kulude hüvitamise mõistliku ulatuse väljaselgitamiseks. (2) Rahandusministeerium võib ühendamise kulude hüvitise summat vähendada taotluses esitatud käesoleva määruse §-s 3 nimetatud mittehüvitatavate ja mittepõhjendatud kulude summa võrra. § 6. Kulude hüvitamise eelnõu esitamine Vabariigi Valitsusele Rahandusministeerium esitab ühendatud kohaliku omavalitsuse kulude hüvitamise korralduse eelnõu Vabariigi Valitsusele otsustamiseks nelja kuu jooksul pärast nõuetekohase taotluse saamist. § 7. Määruse jõustumine Käesolev määrus jõustub 2025. aasta 19. oktoobril. Jaak Aab Riigihalduse minister Veiko Tali Kantsler 24  RAKENDUSAKTI KAVAND Vabariigi Valitsus MÄÄRUS Vabariigi Valitsuse 28. juuli 2016. a määruse nr 87 „Haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmisega kaasneva elanike arvamuse väljaselgitamise ulatus ja kord“ muutmine Määrus kehtestatakse Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 7 lõike 8 alusel. § 1. Määruse muutmine Vabariigi Valitsuse 28. juuli 2016. a määruses nr 87 „Haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmisega kaasneva elanike arvamuse väljaselgitamise ulatus ja kord“ tehakse järgmised muudatused: 1) määruse pealkiri sõnastatakse järgmiselt: „Haldusterritoriaalse korralduse ning haldusüksuse piiride, nime ja liigi muutmisega kaasneva elanike arvamuse väljaselgitamise ulatus ja kord“; 2) paragrahvi 1 tekst sõnastatakse järgmiselt: „Määrusega kehtestatakse kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu või Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse ning haldusüksuse piiride, nime ja liigi muutmisega kaasneva elanike arvamuse väljaselgitamise ulatus ja kord.“; 3) paragrahvi 2 lõige 1 sõnastatakse järgmiselt: „(1) Haldusterritoriaalse korralduse ning haldusüksuse piiride, nime ja liigi muutmisel selgitatakse asjaomase kohaliku omavalitsuse üksuse elanike arvamus haldusterritoriaalse korralduse ning haldusüksuse piiride, nime ja liigi muutmise kohta välja elanike küsitluse (edaspidi küsitlus) teel. Küsitlus korraldatakse kõigis asjaomastes kohaliku omavalitsuse üksustes, selgitades elanike arvamuse välja valla-või linnavalitsuse määratud kohtades (edaspidi küsitluspunkt). Kohaliku omavalitsuse üksuste volikogude algatatud haldusterritoriaalse korralduse ning haldusüksuse piiride, nime ja liigi muutmisel võib küsitluse korraldada lisaks küsitluspunktidele ka elektrooniliselt. Vabariigi Valitsuse algatatud haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmisel tuleb küsitlus lisaks küsitluspunktidele korraldada ka elektrooniliselt.“; 4) paragrahvi 2 lõiked 6 ja 7 sõnastatakse järgmiselt: „(6) Asjaomased kohaliku omavalitsuse üksused võivad kohaliku omavalitsuse üksuste volikogude algatatud haldusterritoriaalse korralduse ning haldusüksuse piiride, nime ja liigi muutmisel selgitada välja ka nende valla või linna territooriumil asuva kinnisasja ja eluruumi kui vallasasja omanike arvamuse, kes ei ole selle valla või linna elanikud. (7) Kui haldusüksuse piiride muutmine territooriumiosa arvamisega ühe kohaliku omavalitsuse üksuse koosseisust teise koosseisu, või haldusüksuse nime ja liigi määramine ei toimu haldusterritoriaalse korralduse muutmise käigus, siis võib valla- või linnavolikogu kehtestada 25 määrusega lõikes 1 sätestatust erineva korra. Nimetatud määruses võib reguleerida ka lõigetes 5 ja 6 sätestatud elanike arvamuse väljaselgitamise erisusi.“; 5) paragrahvi 2 lõige 9 tunnistatakse kehtetuks; 6) paragrahvi 8 lõike 1 teine lause sõnastatakse järgmiselt: „Lisaks võib küsitluse käigus välja selgitada elanike arvamuse ka haldusüksuse nime ja liigi valimiseks ning muude volikogu poolt vajalikuks peetavate küsimuste kohta.“; 7) paragrahvid 17 ja 18 tunnistatakse kehtetuks. § 2. Määruse jõustumine Käesolev määrus jõustub 2021. aasta 1. juunil. Jüri Ratas Peaminister Jaak Aab Riigihalduse minister Taimar Peterkop Riigisekretär 26 EISi teade Eelnõude infosüsteemis (EIS) on algatatud kooskõlastamine. Eelnõu toimik: RAM/20-1098 - Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise ning kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seaduse kehtetuks tunnistamise seadus Kohustuslikud kooskõlastajad: Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium; Haridus- ja Teadusministeerium; Kultuuriministeerium; Kaitseministeerium; Siseministeerium; Maaeluministeerium; Eesti Linnade ja Valdade Liit; Sotsiaalministeerium; Keskkonnaministeerium; Välisministeerium Kooskõlastajad: Arvamuse andjad: Kooskõlastamise tähtaeg: 09.10.2020 23:59 Link eelnõu toimiku vaatele: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/71860d03-b6ca-4c3a-9272-583243d4796c Link kooskõlastamise etapile: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/71860d03-b6ca-4c3a-9272-583243d4796c?activity=1 Eelnõude infosüsteem (EIS) http://eelnoud.valitsus.ee/main