Seisukoht Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi ettepanekule muuta haldusmenetluse seadust

Riigikogu 07.02.2023 nr 8-2/1013 [email protected] Seisukoht Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi ettepanekule muuta haldusmenetluse seadust Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi (edaspidi MKM) energeetikaosakond esitas 06.02.2023 Riigikogu majanduskomisjonile ettepaneku täiendada elektrituruseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (696 SE) haldusmenetluse seaduse muudatusettepanekuga. MKM-i ettepaneku kohaselt täiendatakse haldusmenetluse seadust kahe sättega. Esiteks täiendatakse paragrahvi 5 punktiga 5’ järgmise sõnastuses: „(5’) Käesoleva paragrahvi lõikes 5 sätestatud nõude osas võib teha erisusi Nõukogu määruse (EL) 2022/2577, 22. detsember, millega kehtestatakse raamistik taastuvenergia kasutuselevõtu kiirendamiseks, artiklite 1-3, 5 ja 6 kohaldamisel pooleliolevatele menetlustele.“. Teise muudatusettepaneku kohaselt täiendatakse paragrahvi 112 lõikega 3 järgmise sõnastuses: „(3) Käesoleva seaduse § 5 lõike 5’ redaktsiooni alusel erisuse kohaldamine kehtib Nõukogu määruse (EL) 2022/2577, 22. detsember, millega kehtestatakse raamistik taastuvenergia kasutuselevõtu kiirendamiseks, lõppemisega.“. Muudatusettepanekut põhjendatakse vajadusega teha Eesti siseriiklikus õiguses 30.12.2022 jõustunud Euroopa Nõukogu määruse (EL) 2022/2577, millega kehtestatakse raamistik taastuvenergia kasutuselevõtu kiirendamiseks, kohaldamiseks vajalikud erisused. MKM selgitab: „Kõnealune määrus on otsekohalduv ja ajutine, mis annab liikmesriikidele võimaluse ka sealolevaid sätteid rakendada pooleliolevatele taastuvenergia ning nendega seotud võrkude loamenetlusprotsessidele. Antud määruse artikkel 1 reguleerib määruse kohaldusala ning annab võimaluse laiendada sätete kohaldamist ka pooleliolevatele loamenetlusprotsessidele, juhul kui see kiirendab neid ja säilitatakse olemasolevad kolmandate isikute juriidilised õigused. /…/ Kuna haldusmenetluse ajal menetlusnormide muutmine on hetkel vastuolus haldusmenetluse seaduse (HMS) § 5 lõikes 5 sätestatud üldpõhimõttega, et menetlusnormide muutmisel kohaldatakse menetluse alguses kehtinud norme, siis on vajalik nõukogu määruse kohaldamiseks teha erisusi menetlusnormis. Eelkõige soovitakse anda võimalus kohaldada määrusest tulenevaid sätteid lisaks uutele ka pooleliolevatele taastuvenergia projektidele, nendega seotud võrkudele ja salvestustehnolooigatele. /…/ Kuna jõustunud Nõukogu määrus (EL) 2022/2577, millega kehtestatakse raamistik taastuvenergia kasutuselevõtu kiirendamiseks, on tähtajaline, siis tuuakse sisse säte, mis täpsustab kaua § 5 lõikes 5’ sätestatud erisust kehtib.“. Haldusmenetluse seadus on keskne haldusmenetlust reguleeriv õigusakt, mis sätestab haldusmenetluse üldpõhimõtted. Tulenevalt haldusmenetluse seaduse §-st 1 on see seadus suunatud isiku õiguste kaitse tagamisele ühtlase, isiku osalust ja kohtulikku kontrolli võimaldava haldusmenetluse korra loomise abil. Riigikohus on märkinud, et haldusmenetluse seaduses on konkretiseeritud mitmeid olulisi põhiseaduslikke menetluspõhimõtteid, mille eesmärk on kaitsta isikute õigusi suhetes haldusasutustega1. 1 RKHK 3-3-1-32-03, p 9. Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected] / www.just.ee Registrikood 70000898 Haldusmenetluse seadus üldseadusena kohaldub mistahes haldusmenetlusele, kui konkreetse valdkonna menetlusele kohaldumise suhtes ei ole eriseadusega ette nähtud erisusi (HMS § 112 lõige 2). Haldusmenetluse seaduse kui üldseaduse ja valdkondliku eriseaduse lahknevuse korral kohaldatakse alati viimast. Arvestades haldusmenetluse seaduse olemust ning selle suhet valdkondlikke menetlusi reguleerivate eriseadustega, oleks haldusmenetluse seaduse muutmine MKM-i pakutud viisil ja eesmärgil eksitav, kuna sisult reguleeriks selline üldseaduses olev norm erivaldkonna küsimust. Seetõttu võib see luua eksliku mulje, et seadusemuudatusega annab seadusandja haldusorganile „loa“ haldusmenetluse seaduse § 5 punktis 5 toodud põhimõtet mitte järgida. Selline lähenemine seaks kogu haldusmenetluse õiguslikult väga ebakindlasse olukorda, sest haldusmenetluse seaduses sätestatud üldpõhimõtted tuginevad põhiseadusele ning peavad tagama isikute põhiõiguste kaitse. Isegi, kui anda haldusorganile vabadus valida, kas ta peab haldusmenetluse seaduse § 5 lõiget 5 järgima või mitte, siis ei saa selline õigus olla piiramatu. Kindlasti on juhtumeid, kus ei ole mõeldav taolise paindlikkuse andmine - nt kui haldusmenetluses on mõni menetlustähtaeg (mis on oluline võrdsete võimaluste tagamiseks vms), siis ei ole mõeldav, et haldusorgan hiljem tagantjärgi võib vabalt otsustada, et see menetlustähtaeg saabus tegelikult varem (ning nt taotlused tagastatakse menetlustähtaja ületamise tõttu). Kuna menetlusreeglid mõjutavad seda, kas haldusmenetlus on õiglane või mitte, siis tuleks selliste põhimõtteliste muudatuste korral tagada, et isikute õigused oleks jätkuvalt kaitstud. Riigikohus on märkinud, et haldusmenetluse seaduse § 5 lõikest 5 tulenev põhimõte, et kui haldusmenetlust reguleerivad õigusnormid muutuvad menetluse ajal, kohaldatakse menetluse alguses kehtinud õigusnorme, kehtib menetlusõiguslike normide puhul. See aga ei takista seadusandjal kehtestada materiaalõiguslikke piiranguid, mida tuleks rakendada haldusakti andmiseks esitatud taotluse läbivaatamisel.2 Samas on kohtupraktikas märgitud, et isegi kui materiaalõigus muutub vahepeal taotlejale ebasoodsas suunas, siis tulenevalt üldistest õiguspõhimõtetest nagu õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõte, ei tohi õigusakti kohaldada sisuliselt tagasiulatuvalt juhtumil, kui see halvendab õigustatud subjekti olukorda3. Juhtudel, mil õigusakti see redaktsioon, mille alusel taotlus esitati, on taotluse esitanud isikule soodsam kui taotluse lahendamise ajal kehtiv redaktsioon, tuleb üldreeglina rakendada seaduse seda redaktsiooni, mille alusel taotlus esitati 4. Arvestades eeltoodut, ei toeta Justiitsministeerium haldusmenetluse seaduse muutmist MKM-i pakutud viisil ja põhjendusel. Antud juhul tuleks Euroopa Nõukogu määruse (EL) 2022/2577 artiklis 1 ette nähtud erisused sätestata valdkondliku ehk konkreetseid loamenetlusi reguleeriva eriseaduse rakendussättena, millest peab selgelt välja tulema, millistele loamenetlustele ja pooleliolevatele menetlustele Euroopa Nõukogu määruse (EL) 2022/2577 asjaomast regulatsiooni tagasiulatuvalt kohaldatakse. MKM-i esitatud haldusmenetluse seaduse muutmise ettepank paraku selles osas selgust ei anna. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Lea Danilson-Järg Minister 2 RKÜKo 22.12.2014, 3-4-1-30-14, p 99. 3 RKHKo 20.06.2000, 3-3-1-30-00, p 3. 4 RKHKo 04.05.2001, 3-3-1-21-01, p 2. Lisaadressaadid: Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium Mariann Salomets 6208135 [email protected]