Vastus

OÜ Utilitas Wind Teie 10.01.2023 [email protected] Meie 12.02.2023 nr 10-4/207-2 Vastus pöördumisele OÜ Utilitas Wind esindajana olete pöördunud 10.01.2023 Justiitsministeeriumi poole seoses Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi 30.12.2022 kirjas nr 17-7/2022/7939-1 tehtud muudatusettepanekutega elektrituruseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõule 696SE. Ühe ettepanekuna esitas Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium ehitusseadustiku (EhS) § 113² lõike 4 muutmise. Kavandatud muudatuse kohaselt tagastab pädev asutus hoonestusloa taotlused avaliku veekogu alale, millele riik esitab hoonestusloa taotluse. Advokaadibüroolt Triniti tellitud õiguslikule analüüsile tuginedes leiate, et EhS § 1132 lõike 4 muutmiseks esitatud muudatusettepanek eirab põhiseaduse (PS) §-st 10 tuleneva õiguspärase ootuse põhimõtet ja ebasoodsa tagasiulatuva mõju keeldu, korraldus- ja menetluspõhiõigust (§ 14), riigivõimu omavoli keeldu (§ 13 lg 2), ettevõtluspõhiõigust (§ 31) ning nende kaudu ka riigivõimu (põhi)seadusliku teostamise nõuet (§ 3). Palute Justiitsministeeriumil esitada oma arvamus eelnõu 696SE menetluses. Vastuseks Teie pöördumisele märgime esmalt, et Riigikogu algatatud eelnõu 696SE ega Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi 30.12.2022 muudatusettepanekuid, sh EhS § 113 2 lõike 4 muutmise ettepanekut Justiitsministeeriumiga kooskõlastatud ei ole. Riigikogus esindab valitsust see ministeerium, kellele on vastav volitus antud. Praegusel juhul on selleks Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium, kes Vabariigi Valitsuse seaduse § 63 kohaselt vastutab riigi majanduspoliitika ja majanduse arengukavade väljatöötamise ning elluviimise, samuti vastavate õigusaktide eelnõude koostamise eest energeetika ja ehituse valdkonnas. Sealjuures tuleb Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumil ka tagada, et tema välja töötatud eelnõu ja muudatusettepanekud oleksid kooskõlas muu hulgas põhiseadusega ning vastaksid hea õigusloome ja normitehnika eeskirjale. Järgnevalt hindame EhS § 1132 lõike 4 muudatusettepanekut. Esmalt tuleb määratleda, kas EhS § 1132 lõige 4 on protseduuriline ehk menetlusnorm või sisuline ehk materiaalõiguse norm. Kõnealuse sätte näol on tegemist hoonestusloa taotluse läbi vaatamata jätmise ja tagastamise alusega. Kui taotlus esitatakse pärast riigi esitatud hoonestusloa taotlust samale veekogu alale, siis esitatud hoonestusloa taotlused tagastatakse läbi vaatamata. Taotluse läbi vaatamata jätmise korral lõpeb haldusakti andmise menetlus enne asja lõplikku lahendamist, st enne haldusakti andmise või andmata jätmise küsimuse lahendamist.1 Seega on EhS § 1132 lõige 4 materiaalõiguse norm, mille kohaldamine toob taotlejale kaasa tema taotluse suhtes menetluse lõpetamise. Teada on, et 29.04.2020 esitas Utilitas Wind OÜ Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ametile hoonestusloa taotlused meretuulepargi rajamiseks Sõrve 1 ja Sõrve 2 aladele. Teada on ka see, et Eesti ja Läti ühisprojekti ELWIND elluviimiseks sobilikuks arendusalaks osutus meretuulepargi asukohavaliku eeluuringu tulemusel Sõrve säärest läände jääv mereala, mis kattub osaliselt Utilitas Wind OÜ poolt Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ametile esitatud hoonestusloa taotluste Sõrve 1 ja Sõrve 2 aladega. 2022. a oktoobri seisuga on Utilitas Wind OÜ hoonestusloa taotlused läbinud EhS §-s 1135 alusel asutuste arvamuste kogumise etapi. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi 30.12.2022 esitatud muudatusettepanekutest ei nähtu, kas EhS § 1132 lõike 4 muudatuse jõustumise korral kohaldub vastav regulatsioon ka juba menetluses 1 A. Aedmaa, E. Lopman, jt. Haldusmenetluse käsiraamat. Tartu Ülikooli Kirjastus, 2004, lk 237. Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected] / www.just.ee Registrikood 70000898 olevatele taotlustele, st kas Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ametil tuleb riigipoolse hoonestusloa taotluse esitamise korral samale alale varem esitatud hoonestusloa taotlused tagastada. Samas võib seda kavandatava muudatuse eesmärgist järeldada, sest teadaolevalt on Eesti mereala planeeringus 2 tuuleenergeetika arendamiseks sobivad alad (koos innovatsiooniala ja reservaladega kogupindalaga 1783 km2) hoonestusloa taotlustega juba kaetud3. Isikutel, kes on hoonestusloa taotluse esitanud, puudub täna õiguspärane ootus juba esitatud hoonestusloa taotluse rahuldamise suhtes, st hoonestusloa menetluse algatamise suhtes (EhS § 1134). Vaatamata eeltoodule on neil tekkinud õiguspärane ootus, et nende taotlused lahendatakse taotluse esitamise ajal kehtinud õiguse kohaselt. Aluse selleks annab ehitusseaduse rakendamise seaduse (EhSRS) § 251 lõige 1, mille kohaselt menetletakse alates 25.05.2017 kuni EhS 12. peatüki 3. jao jõustumiseni, s.o 07.05.2022 esitatud hoonestusloa taotlus lõpuni taotluse esitamise ajal kehtinud menetlus- ja materiaalõiguse normide kohaselt, välja arvatud juhul, kui EhSRS §-s 251 on sätestatud teisiti. Ajavahemikus 25.05.2017 kuni 07.05.2022 esitatud hoonestusloa taotlustele kohaldatakse lähtuvalt EhSRS §-st 251 veeseadust (VeeS), mis sisaldas sätteid avaliku veekogu koormamise kohta kaldaga püsivalt ühendamata ehitisega enne EhS 12. peatüki 3. jao jõustumist. 29.04.2020 ehk Utilitas Wind OÜ taotluse esitamise hetkel kehtinud veeseaduse redaktsioon (RT I, 21.12.2019, 17) ei näinud ette riigi hoonestusloa taotluse esitamist. Samuti ei sätestanud tol ajal kehtinud VeeS § 221 sellesisulist alust hoonestusloa menetluse algatamisest keeldumiseks ega ka hoonestusloa taotluse läbi vaatamata jätmiseks. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium selgitab 30.12.2022 ettepanekus, et EhS § 1132 kohaselt korraldab riik hoonestusloa võõrandamise enampakkumisel või valikpakkumisel hiljemalt 18 kuu jooksul. Riigi poolt ettevalmistavate tegevuste tegemine annab hoonestuslubade enampakkumisel või valikpakkumisel osalejatele garantii, et pakkumisele pandud hoonestuslubadele on võimalik taotleda koheselt ehitusluba. Kehtiva seaduse järgi on võimalik panna konkursile ka hoonestusloa menetluse alustamine, kuid see ei anna konkursil osalejale garantiid, et hoonestusloa menetluse alustamine lõpeb hoonestusloa andmisega.4 Seega peaks hoonestuslubade enampakkumisel või valikpakkumisel olema võimalik osaleda ka taotlejatel, kelle taotlused tuleks EhS § 113 2 lõike 4 muudatuse jõustumise korral läbi vaatamata kujul tagastada. Samas puudub selge ettekujutus, millise aja- ja ressursikulu see nendele isikutele kaasa toob. Lisaks puudub täna selgus, milline saab olema EhS § 1132 lõikes 6 nimetatud hoonestusloa enampakkumise ja valikpakkumise kord, kuna vastavat Vabariigi Valitsuse määrust veel kehtestatud ei ole. Riigikohus on märkinud, et haldusmenetluse seaduse (HMS) § 5 lõikest 5 tulenev põhimõte, mille kohaselt juhul, kui haldusmenetlust reguleerivad õigusnormid muutuvad menetluse ajal, kohaldatakse menetluse alguses kehtinud õigusnorme, kehtib menetlusõiguslike normide puhul. See aga ei takista seadusandjal kehtestada materiaalõiguslikke piiranguid, mida tuleks rakendada haldusakti andmiseks esitatud taotluse läbivaatamisel.5 Samas on kohtupraktikas märgitud, et isegi, kui materiaalõigus muutub vahepeal taotlejale ebasoodsas suunas, siis tulenevalt üldistest õiguspõhimõtetest, nagu õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõte, ei tohi õigusakti kohaldada sisuliselt tagasiulatuvalt juhtumil, kui see halvendab õigustatud subjekti olukorda 6. Juhtudel, mil õigusakti see redaktsioon, mille alusel taotlus esitati, on taotluse esitanud isikule soodsam kui taotluse lahendamise ajal kehtiv redaktsioon, tuleb üldreeglina rakendada seaduse seda redaktsiooni, mille alusel taotlus esitati 7. 2 Eesti mereala planeering. Seletuskiri, lk 47. Kättesaadav aadressil https://www.fin.ee/riik-ja-omavalitsused- planeeringud/ruumiline-planeerimine/mereala-planeering 3 Vt Maa-Ameti avalike veekogude hoonestuslubade kaardirakendus. Kättesaadav aadressil: https://xgis.maaamet.ee/xgis2/page/app/TTJAhoonestusload 4 Majandus- ja taristuministri 30.12.2022kiri nr 17-7/2022/7939-1 Elektrituruseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse (696SE) muudatusettepanekud, lk 8. Kättesaadav aadressil: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/arvamused/2ad3cffe-ed19-4c4c-b456- 1a77f9bf0ac3/Elektrituruseaduse+ja+teiste+seaduste+muutmise+seadus 5 RKÜKo 22.12.2014, 3-4-1-30-14, p 99 6 RKHKo 20.06.2000, 3-3-1-30-00, p 3 7 RKHKo 04.05.2001, 3-3-1-21-01, p 2. Seadusandja peaks üldjuhul vältima koormavale õigusnormile (ebaehtsa) tagasiulatuva jõu andmist, s.o koormava normi kohaldamist õigussuhetele, mis tekkisid enne normi jõustumist. Eriti puudutab see akte, mis tekitavad isikutele negatiivseid tagajärgi, piiravad nende õigusi ja vabadusi ning panevad neile kohustusi.8 Tagasiulatuv jõud on ebaehtne, kui see puudutab õigusakti vastuvõtmise ajaks alanud, kuid mitte veel lõppenud tegevust, täpsemalt, kui see kehtestab edasiulatuvalt õiguslikud tagajärjed minevikus alanud tegevusele. Ebaehtne tagasiulatuv jõud on lubatud, kui avalik huvi regulatsiooni muutmise vastu kaalub üles isikute õiguspärase ootuse.9 Tagasiulatuva jõu andmise puhul on alati vaja kontrollida selle lubatavust ja otstarbekust, sest sellise aktiga muudetakse õiguslikku olukorda ajal, mis eelnes akti avaldamisele. Selleks, et riive oleks põhjendatud, peab riive aluseks olev meede olema proportsionaalne. Proportsionaalne on meede siis, kui ta järgib legitiimset eesmärki, on kohane ehk sobiv, vajalik ja proportsionaalne kitsamas tähenduses. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium 30.12.2022 esitatud muudatusettepanekutes kõnealuse sätte kooskõla põhiseadusega analüüsinud ei ole. Muudatust on põhjendatud vajadusega arendada kiiresti taastuvenergia tootmist. Vabariigi Valitsus on võtnud eesmärgiks, et Eestis oleks võimalik aastal 2030 toota sama palju taastuvelektrit, kui on meie aastase tarbimise kogumaht.10 Tegemist võib olla iseenesest legitiimse eesmärgiga põhiõiguste piiramiseks, kuid jääb ebaselgeks, kuidas suhestub see Utilitas Wind OÜ memos viidatud Riigikantselei tellimusel valminud „Taastuvenergia arendamise kiirendamise auditi“ 10. ptk-i 4.2.3 järeldusega, et 100%-line taastuvelektri eesmärk aastaks 2030 on täidetav juba algatatud meretuuleparkide hoonestusloa menetlustega. Samuti ei ole selgitatud, kas ja kuidas suudab riik eraettevõtjatest arendajatest kiiremini ja/või tõhusamalt täita vajalikud eeldused hoonestuslubade saamiseks ning kas kavandatav regulatsioon on juba taotluse esitanud isikute seisukohast soodsam või mitte. Eeltoodust tulenevalt ei ole võimalik veenduda Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi 30.12.2022 kirjas nr 17-7/2022/7939-1 tehtud EhS § 1132 lõike 4 muudatusettepaneku põhiseaduspärasuses. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Heddi Lutterus Asekantsler Koopia: Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium Mariann Salomets 620 8135 [email protected] Iivika Sale 620 8102 [email protected] 8 Normitehnika käsiraamat. § 14, kommentaar 17 9 H. Kalmo, O. Kask. Eesti Vabariigi põhiseaduse kommenteeritud väljaanne. 2020, p 49. Kättesaadav aadressil: https://pohiseadus.ee/sisu/3481/paragrahv_10 10 Majandus- ja taristuministri 30.12.2022kiri nr 17-7/2022/7939-1 Elektrituruseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse (696SE) muudatusettepanekud, lk 8. Kättesaadav aadressil: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/arvamused/2ad3cffe-ed19-4c4c-b456- 1a77f9bf0ac3/Elektrituruseaduse+ja+teiste+seaduste+muutmise+seadus