Arvamus

Teie 28.12.2015 nr 7-7/15-02627-2 Meie 22.01.2016 nr 10-3/8783 Riigikohus [email protected] Lossi 17 50093, Tartu Arvamuse andmine (haldusasi nr 3-3-1-67-15) Riigikohus küsis 21.12.2015 Vabariigi Valitsuse arvamust, kas Kose Vallavolikogu 21. augusti 1997. a määrusega nr 2 „Vallaametnike sotsiaalsed garantiid“ kinnitatud „Kose vallaametnike sotsiaalsete garantiide rakendamise korra“ p 2.1 on põhiseadusega kooskõlas. Asjaolud ja menetluse käik Kose Vallavolikogu kinnitas 12. novembri 2009. a otsusega nr 5 Kose vallavanema valimise protokolli, mille kohaselt osutus valituks V.J. 3. detsembril 2013 tegi Kose Vallavolikogu otsuse nr 20 (otsus nr 20), millega otsustas maksta V.J.-le lisaks saamata jäänud töötasule: 1) hüvitist kohaliku omavalitsuse volikogu valimistulemuste väljakuulutamise päevale eelnenud kahe aasta vastava ametikoha kuu keskmise ametipalga kuuekordses ulatuses (KOKS § 1 54 lg 1 p 1) ; 2) hüvitist ametist vabastamisel seoses volituste tähtajalise lõppemisega kahe ametipalga 1 ulatuses (KOKS § 54 lg 3) ja kohustas ametist vabastatud vallavanemat andma asjaajamise üle uuele vallavanemale 3. detsembril 2013. V. J. esitas Kose Vallavolikogu otsuse nr 20 peale vaide, taotledes otsuse muutmist ja täiendava hüvitise määramist Kose Vallavolikogu 21. augusti 1997. a määrusega nr 2 "Vallaametnike sotsiaalsed garantiid" (määrus nr 2) kinnitatud "Kose vallaametnike sotsiaalsete garantiide 1 rakendamise korra" (määrusega nr 2 kinnitatud kord) p 2.1 alusel. 16. jaanuari 2014. a otsusega nr 42 jättis Kose Vallavolikogu vaide rahuldamata põhjusel, et määruse nr 2 andmise ajal puudus sellise määruse andmiseks volitusnorm. Määrus ei ole kooskõlas kehtiva õigusega. Tuleb lähtuda kohaliku omavalitsuse korralduse seadusest ja jätta määrus kohaldamata osas, milles see pole kooskõlas seadusega. Uue avaliku teenistuse seaduse (ATS) jõustumisest 1. aprillil 2013 ei olnud vallavanem enam ametnik. Seega ei laienenud kaebajale ametnikele ettenähtud sotsiaalsed garantiid. Määrust nr 2 ei ole kordagi rakendatud. Täiendava hüvitise maksmine kaebajale ei ole otstarbekas ega kooskõlas rahaliste vahendite tõhusa ja säästliku kasutamise põhimõttega. V. J. esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse otsuse nr 20 õigusvastasuse tuvastamiseks osas, millega jäeti kaebajale määramata kuue kuu ametipalga suurune hüvitis, ning vastustaja 1 Kose Vallavolikogu 21. augusti 1997. a määruse nr 2 „Vallaametnike sotsiaalsed garantiid“ kinnitatud „Kose vallaametnike sotsiaalsete garantiide rakendamise korra“ punkt 2.1: „Vallavolikogu poolt ametisse valitavatele ja isikutele makstakse ametit vabastamisel hüvitist kuue kuu ametipalga ulatuses, kui nad on töötanud vastaval ametikohal vähemalt ühe aasta ning vabastamine toimub: 2.1 seoses volituste tähtajalise lõppemisega ja uueks tähtajaks ametisse mitte kinnitamisega;“ 1 kohustamiseks otsustama kaebajale tema kuue kuu ametipalga suuruse hüvitise määramine ja maksmine. Samuti taotles kaebaja otsuse nr 42 (vaideotsuse) tühistamist. Tallinna Halduskohus rahuldas otsusega kaebuse osaliselt. Halduskohus tunnistas otsuse nr 20 õigusvastaseks osas, millega jäeti kaebajale määramata hüvitis määrusega nr 2 kinnitatud korra p 2.1 alusel. Halduskohus tühistas vaideotsuse ja kohustas Kose valda määrama, välja arvutama ja maksma kaebajale tema nelja kuu ametipalga suuruse hüvitise määrusega nr 2 kinnitatud korra p 2.1 alusel. Halduskohus jättis kaebuse rahuldamata kaebajale tema kahe kuu ametipalga suuruse hüvitise väljamaksmiseks kohustamise nõudes. Kose vald esitas apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada halduskohtu otsus osas, millega kaebus rahuldati, ja teha uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata. Tallinna Ringkonnakohus jättis apellatsioonkaebuse rahuldamata, sh jättis V.J. kaebuse otsuse nr 20 õigusvastasuse tuvastamise nõude osas rahuldamata. Muus osas jättis ringkonnakohus halduskohtu otsus muutmata. Ringkonnakohus põhjendas otsust järgmiselt: 1) kohtuvaidluse põhiküsimuseks on see, kas vastustaja on kohustatud lisaks otsuses nr 20 märgitud hüvitistele maksma kaebajale veel täiendavat hüvitist. Kose Vallavolikogu tegi 3. detsembril 2013 otsuse selle kohta, millised hüvitised tuleb kaebajale ametist vabastamisel maksta. Kaebaja esitas vallavolikogule vaidena pealkirjastatud pöördumise, milles soovis täiendava hüvitise määramist määruse nr 2 punkti 2.1 alusel. Kose Vallavolikogu tegi 16. jaanuaril 2014 otsuse nr 42 "Vaide rahuldamata jätmine", millega keeldus kaebajale täiendava hüvitise maksmisest; 2) otsus nr 20 ei ole õigusvastane haldusakt pelgalt põhjusel, et see ei sisalda otsustust kõigi hüvitiste kohta, mida isikul on ametist vabastamisel õigus saada. Õigusvastane saab olla tegevusetus ja hüvitise maksmisest keeldumine. Kaebaja õiguste kaitseks ei ole vallavolikogu 3. detsembri 2013. a otsuse õigusvastasuse tuvastamine vajalik. Tema õiguste kaitseks piisab hüvitise maksmisest keeldumise tühistamisest ja hüvitise maksmiseks kohustamisest, mida halduskohus on otsuse resolutsiooni p-dega 3 ja 4 ka teinud. Hüvitise maksmata jätmise õigusvastasuse tuvastamine on kohustamisnõudega hõlmatud. Seetõttu tühistab ringkonnakohus halduskohtu otsuse resolutsiooni punkti 2, millega halduskohus tunnistas Kose Vallavolikogu 3. detsembri 2013. a otsuse nr 20 õigusvastaseks osas, millega jäeti kaebajale määramata hüvitis määrusega nr 2 "Vallaametnike sotsiaalsed garantiid" kinnitatud "Kose vallaametnike sotsiaalsete garantiide rakendamise korra" p 2.1 alusel. Halduskohtu otsuse resolutsiooni p 2 tühistamine ei tähenda, et ringkonnakohus jätab kaebaja kaebuse sisuliselt rahuldamata suuremas osas, kui seda tegi halduskohus, ega ka valla apellatsioonkaebuse rahuldamist, sest vaidluse lahendamise seisukohast olulised otsustused (halduskohtu otsuse resolutsiooni p-d 3 ja 4) jäävad muutmata; 1 3) halduskohus on veenvalt põhjendanud, miks saab ja tuleb korraga kohaldada KOKS § 54 ja määrust nr 2, st maksta hüvitis välja nii seaduse kui ka valla üldakti alusel. Ringkonnakohus nõustub vastavate põhjendustega neid kordamata. Samuti nõustub ringkonnakohus halduskohtu põhjendus- tega, et kehtiv määrus on täitmiseks kohustuslik, sõltumata selle võimalikust õigusvastasusest, rakendamise mahust ning vastavusest rahaliste vahendite tõhusa ja säästliku kasutuse põhimõtetele. Haldusorganil puudub õigus jätta kohaldamata määrus, mida ta peab õigusnormidega vastuolus olevaks, kuid mis sellegipoolest kehtib; 4) apellant leiab muu hulgas, et kohus ei pööranud küllaldast tähelepanu avaliku teenistuse seadusele ning valla põhimäärusele, millest lähtudes anti määrus nr 2. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu käsitlusega, mille kohaselt rakendub määruse nr 2 sisust nähtuvalt HMS § 90 lg-s 2 viidatud enesekorraldusõigus, mille kohaselt võib kohaliku elu küsimuse korraldamiseks anda kohaliku omavalitsuse organ määruse volitusnormita. Seega ei ole määravat tähendust vastustaja käsitlusel, et avaliku teenistuse seadusest ja valla põhimäärusest ei tulene volitusnormi määruse nr 2 andmiseks; 5) vastustaja väidab, et määrus nr 2 ei olnud otsuse nr 20 tegemise ajal jõustunud. HKMS § 59 lg 1 sätestab, et menetlusosaline peab tõendama neid asjaolusid, millele tema väited tuginevad. Ringkonnakohus leiab, et olukorras, kus mingi asjaolu tagantjärele kontrollimine ei ole üheselt võimalik, tuleb lähtuda selle asjaolu esinemise või puudumise tõenäosusest ja elulisest usutavusest ning selle kohta eksisteerivatest tõenditest. Põhjendatud on eeldada kohaliku omavalitsuse tegevuse 2 seaduslikkust, sh vastuvõetud üldaktide nõuetekohast avalikustamist. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et püstitades kahtluse määruse nr 2 nõuetekohase avalikustamise suhtes, peab vald esitama vähemalt asjaolud, mis viitaksid määruse avaldamata jätmise võimaluse tõenäosusele. Vastustaja ei ole esitanud asjaolusid või tõendeid, mis seaksid määruse nr 2 avalikustamise põhjendatud kahtluse alla, rääkimata sellest, et see oleks usaldusväärselt tõendatud. Riigikohtu halduskolleegium jõudis järeldusele, et määrusega nr 2 kinnitatud korra punkt 2.1 on 1 KOKS § 54 lg 1 jõustumisest – 15. oktoobrist 1999 – läinud vastuollu PS § 154 lg-ga 1, mis nõuab, et ka kohaliku elu küsimuses antud volikogu määrus oleks kooskõlas seadusega. Vastuolu seisneb selles, et määrusega nr 2 kehtestatud korra punktiga 2.1 sätestatud hüvitise ülemmäär on kaks kuni 1 kaheksa aastat ametis olnud vallavanema jaoks suurem, kui sätestab KOKS § 54 lg 1. Tulenevalt sellest, et Riigikohtu halduskolleegium ei saa tunnistada määrusega nr 2 kinnitatud korra punkti 2.1 põhiseaduse vastaseks, jätta see kohaldamata ja tunnistada kehtetuks ning seejärel lahendada haldusasja, kuna seda saab teha ainult Riigikohtu üldkogu (põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 14 lg 3), andis kolleegium haldusasja lahendamise HKMS § 228 lg 1 p 3 alusel üle Riigikohtu üldkogule. II Vaidlustatud sätted Kose Vallavolikogu 21. augusti 1997. a määrusega nr 2 „Vallaametnike sotsiaalsed garantiid“ kinnitatud „Kose vallaametnike sotsiaalsete garantiide rakendamise korra“ punkt 2.1: „Vallavolikogu poolt ametisse valitavatele ja isikutele makstakse ametit vabastamisel hüvitist kuue kuu ametipalga ulatuses, kui nad on töötanud vastaval ametikohal vähemalt ühe aasta ning vabastamine toimub: 2.1 seoses volituste tähtajalise lõppemisega ja uueks tähtajaks ametisse mitte kinnitamisega;“. III Normikontrolli lubatavus 3.1 Põhiseaduslikkuse järelevalve asi Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (edaspidi PSJKS) § 9 lg 1 kohaselt edastab esimese või teise astme kohus, kui ta on kohtuasja lahendamisel jätnud kohaldamata mis tahes asjassepuutuva õigustloova akti, tunnistades selle põhiseadusega vastuolus olevaks, vastava otsuse Riigikohtule. PSJKS § 3 lõike 3 kohaselt lahendab üldkogu Riigikohtu haldus-, tsiviil- või kriminaalkolleegiumi või erikogu üleantud asja, kui kolleegiumil või erikogul tekib põhjendatud kahtlus kohtuasja lahendamisel asjassepuutuva õigustloova akti, selle andmata jätmise või välislepingu põhiseadusele vastavuses. Tallinna Ringkonnakohus edastas oma 29. mai 2015. a otsuse haldusasjas nr 3-14-50181 Riigikohtule. Seega on tegemist põhiseaduslikkuse järelevalve asjaga. 3.2 Vaidlustatud sätte asjassepuutuvas PSJKS § 9 lg 1 kohaselt on normikontrolli eelduseks vastava normi asjassepuutuvus. Vaidlustatud säte on asjassepuutuv, kui see on kohtuasja lahendamiseks otsustava tähtsusega, ehk kui kohus peaks sätte põhiseadusele mittevastavuse korral otsustama teisiti kui sätte põhiseadusele vastavuse korral. Kose Vallavolikogu 21. augusti 1997. a määrusega nr 2 „Vallaametnike sotsiaalsed garantiid“ kinnitatud „Kose vallaametnike sotsiaalsete garantiide rakendamise korra“ punkt 2.1 on 1 asjassepuutuv, kuna juhul, kui säte on PS § 154 lg-ga 1 vastuolus, kohalduks vaid KOKS § 54 lg 1, mis näeb ette KOV volikogu poolt valitud ja ametisse nimetatud isikute sotsiaalsed garantiid, s.h hüvitise suuruse, milleks on V.J. puhul kuni kolme kuu ametipalk, kuna V.J. oli vallavanema ametis ajavahemikus 12.11.2009-3.12.2013. 3 4. Normikontrolli põhjendatus Asjakohane põhiõigus ja selle kaitseala riive PS § 154: Kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. PS § 154 lõige 1 koosneb neljast elemendist: 1) universaalpädevus („kõiki”); 2) kohaliku elu küsimused („kohaliku elu küsimusi”); 3) iseseisvus ehk oma vastutus („otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad […] iseseisvalt”); 4) seadusereservatsioon („seaduste alusel”) põhimõtteid. Universaalpädevus on KOVü õigus ilma spetsiaalse volituseta otsustada ja korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi. Õigus lahendada kõiki kohaliku elu küsimusi välistab kohaliku elu küsimuste ammendava loetelu seadustes, KOVü-l peab olema õigus lahendada ka neid tunnustelt kohaliku elu küsimusi, mida seadused ei nimeta. Sellest järeldub, et KOVü saab kohaliku elu küsimuse lahendamiseks anda määruse ka juhul, kui puudub seadusest tulenev volitusnorm. Niisugust järeldust kinnitab ka Riigikohus: „Seega võib kohalik omavalitsus sellekohase volitusnormita otsustada iga küsimust, mis ei ole riigielu küsimus. Kui kohalik omavalitsus ei võiks volitusnormita otsustada kohaliku elu küsimusi, siis ei saaks ta otsustada ja korraldada kõiki selliseid küsimusi. See 2 tuleneb ka asjaolust, et kõiki kohaliku elu küsimusi on võimatu ette näha.” Seadusereservatsiooni („seaduste alusel”) puhul on tegu õigusriigi ja demokraatia printsiipide konkretiseeringuga, mis õiguse institutsiooni garantii raames puudutab KOV enesekorraldusõigust ja universaalpädevust. Sõnaühendit „tegutsevad seaduste alusel” tuleb mõista kui seaduslikkuse nõuet. Selline järeldus tuleneb PS §-de 154 lg 1 ja 3 lg 1 võrdlevast analüüsist. Seadusereservatsioonist tuleneb, et riigivõimul on KOV enesekorraldusõiguse kasutamisse võimalik seadusega sekkuda ja KOV elemente konkretiseerida. Kuna § 154 lg 1 näeb KOV pädevuse piiranguna ette lihtsa seadusereservatsiooni, võib riik KOV kohaliku elu küsimuste otsustamise ja korraldamise õigust piirata iga vabalt seatud eesmärgi saavutamiseks, mis ei ole PS-ga vastuolus 3 4 (poliitiline vastutus, avaliku võimu tegevuse avalikkus ja läbipaistvus vm). KOKS § 3 annab kohalikule omavalitsusele õiguse iseseisvalt ja lõplikult otsustada kohalikke küsimusi. Riigikohus on sedastanud, et oma küsimuste iseseisev otsustamine tähendab KOV autonoomiat, mis on Euroopa Kohaliku Omavalitsuse Harta aluspõhimõte. Hartast nähtuvalt, on kohalik omavalitsus üks demokraatliku valitsemisviisi põhilisi alustugesid. Harta kohaselt „kohalike omavalitsuste kaitse ja tugevdamine erinevates Euroopa riikides annab olulise panuse demokraatiale ja võimu detsentraliseerimise põhimõtetele tugineva Euroopa ülesehitamisele.“ „Selleks on tarvis demokraatlikult moodustatud otsusi langetavatele organitele tuginevaid kohalikke omavalitsusasutusi, millel on oma kohustuste, nende kohustuste täitmiseks vajalike vahendite ja 5 viiside ning tarvilike rahaliste vahendite suhtes ulatuslik autonoomia.“ 1 KOKS § 54 näeb ette KOV volikogu poolt valitud ja ametisse nimetatud isikute sotsiaalsed garantiid. Nimelt sätestavad viidatud paragrahvi lõiked 1 ja 2 järgmist: (1) Palgalisel ametikohal töötavale volikogu esimehele või tema asetäitjale, vallavanemale või linnapeale ja volikogu poolt ametisse nimetatud valitsuse liikmele võib volikogu otsusega maksta 2 RKPJKo 22.12. 1998, 3-4-1-11-98, II osa. 3 RKPJKo-d 08.06. 2007, 3-4-1-4-07, p 20; 01.04. 2010, 3-4-1-7-09, p 31. 4 Eesti Vabariigi Põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Paragrahvi 154 selgitused. Kättesaadav veebis http://www.pohiseadus.ee/ptk-14/pg-154/. 5 Kättesaadav veebis https://www.riigiteataja.ee/akt/13104622. 4 ametist vabastamisel hüvitust kuni kolme kuu ametipalga ulatuses, kui ta on töötanud kaks kuni kaheksa aastat, ja kuni kuue kuu ametipalga ulatuses, kui ta on töötanud vastaval ametikohal rohkem kui kaheksa aastat ning vabastamine toimub: 1) seoses volituste tähtajalise lõppemisega; (2) Käesoleva paragrahvi 1. lõikes sätestatud hüvitust ei maksta, kui volikogu poolt ametisse valitud või nimetatud isik: 1) vabastatakse ametist tema enda algatusel, v.a käesoleva paragrahvi 1. lõike punktis 2 toodud juhul; 2) valitakse või nimetatakse volikogu poolt ametisse uueks tähtajaks. Kui vaadata 16.12.2011 vastuvõetud Kose valla põhimäärust, mis kehtis kuni 28.03.2014, siis selle § 20 lg 1 p 19 kohaselt vallavolikogu ainupädevusse kuulub mh järgmiste küsimuste otsustamine: vallavanemale ja palgalistele vallavalitsuse liikmetele töötasu määramine ning teistele vallavalitsuse liikmetele hüvituse maksmise otsustamine ja selle suuruse määramine. Seega ka põhimäärus ei räägi midagi hüvitise maksmisest vallavanemale. Küll aga sama paragrahvi lõike 1 p 34 kohaselt kuulub vallavolikogu ainupädevusse vallaametnikele sotsiaalsete garantiide kehtestamine. Kuivõrd 1. aprillist 2013 jõustunud uue avaliku teenistuse seaduse kohaselt ei ole vallavanem ametnik, ei oleks saanud sellest ajast kohaldada vallaametnikele mõeldud garantiisid vallavanemale. Seega ühelt poolt on KOVil autonoomia reguleerida kohaliku elu küsimusi, kuid teisalt tuleb lähtuda ka seaduslikkuse põhimõttest. Kuivõrd KOKS-s on eraldi välja toodud nii tingimused, millal võib hüvitist maksta, ja ka piirmäärad („kuni kolme kuu ja kuni kuue kuu“), võib asuda seisukohale, et vallavanema volituste tähtajalise lõppemise tõttu ametist vabastamisel makstava hüvitise suurus ja maksmise tingimised on KOKS-s reguleeritud ning seega ei ole tegemist küsimusega, mis on jäetud KOVi otsustada. KOV võiks (volitusnormi alusel) täpsustada KOKS-s olevat regulatsiooni, kuid jäädes seadusega ettenähtud piiridesse. Antud juhul on määrus nr 2 antud ilma volitusnormita ja määrusega ettenähtud hüvitise andmise tingimused on erinevad ja hüvitis oluliselt suurem kui seaduses KOV juhtide hüvitiste reguleerimine seadusega (KOKS-iga) on proportsionaalne meede kuivõrd eesmärgiks on tagada avaliku võimu tegevuse avalikkus, s.h hüvitiste maksmisel läbipaistvus. 5. Kokkuvõtteks Tulenevalt eelnevast, võib asuda seisukohale, et Kose Vallavolikogu 21. augusti 1997. a määrusega nr 2 „Vallaametnike sotsiaalsed garantiid“ kinnitatud „Kose vallaametnike sotsiaalsete garantiide rakendamise korra“ p 2.1 on põhiseadusega vastuolus. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Urmas Reinsalu Minister /*Lisaadressaadid: Rahandusministeerium Riigikantselei Monika Tappo 620 8184 [email protected] 5