Surma põhjuse tuvastamise seaduse muutmise seadusest

03.01.2018 Surma põhjuse tuvastamise seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsus I. Probleem, sihtrühm ja eesmärk II. Hetkeolukord, uuringud ja analüüsid III. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused IV. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused V. Regulatiivsete võimaluste mõjude eelanalüüs ja mõju olulisus VI. Kavandatav õiguslik regulatsioon ja selle väljatöötamise tegevuskava I. Probleem, sihtrühm ja eesmärk 1. Probleemi kirjeldus ja selle tekke põhjus 1. Surma põhjuse tuvastamise seadus (edaspidi SPTS) vajab kaasajastamist ja kehtiva õigusega kooskõlla viimist. Olukord ja probleem SPTS võeti vastu 2005. aastal. Pärast seda on jõustunud mitu tervisevaldkonda puudutavat seadust (tervishoiuteenuste korraldamise seadus, korrakaitseseadus jne), mis omakorda on täpsustanud nõudeid tervishoiuteenuse osutamisele ja korraldusele ning korrakaitseasutustele. Samuti on toimuv haldusreform kaasa toonud mitmeid muudatusi (kohaliku omavalitsuse pädevuse laienemine jne). Puudutatud sihtrühm Surma põhjus tuvastatakse kõikidel Eesti territooriumil surnud isikutel. Statistikaameti andmetel suri Eestis 2015. aastal 15 243 inimest, 2016. aastal 15 392 inimest. Eesmärk ja saavutatav olukord Eesmärk on kaasajastada SPTSi terviktekst, viies see kooskõlla juba kehtivate õigusaktidega. Selleks tuleb uuendada SPTSi mõisteid ning üle vaadata eri osapoolte õigused ja kohustused ning need ajakohastada. Kavandatava muudatuse mõju Kavandatud muudatused ei avalda sotsiaalset, sh demograafilist mõju. Samuti puudub mõju riigi julgeolekule, välissuhetele, majandusele, elu- ja looduskeskkonnale ning regionaalarengule. Mõju kohaliku omavalitsuse ja riigiasutuste korraldusele võib hinnata väikeseks. Seda eelkõige põhjusel, et eri osapoolte õigusi ja kohustusi pigem täpsustatakse. Täpsemat mõju kohaliku omavalitsuse ja riigiasutuste korraldusele saab prognoosida juba konkreetsete seadusemuudatuste kokkuleppimisel. Seda kajastatakse täpsemalt seaduseelnõu seletuskirjas. Muu otsene või kaudne mõju puudub. 2. Puudub õiguslik alus välispõhjusest tingitud surma korral väljastada arstlik surmateatis ilma kohtuarstliku lahanguta või piirduda osalise kohtuarstliku lahanguga. Kümne aasta jooksul on täiustunud ka surma põhjuse tuvastamise võimalused. Paljudes riikides on kohtuarstidele antud peale lahangu tegemise ka muid võimalusi välispõhjusest tingitud surma tuvastamiseks. Üsna levinud on välispõhjusest tingitud surma põhjuse ja vigastuste objektiivne tuvastamine tänapäevaste radioloogiliste uuringutega (CT ja MRI) ehk 1 nn digilahanguga. Kuna Eestil on digilahangu tegemise võimekus olemas, on otstarbekas sätestada selline võimalus ka seaduse tasandil. Teiseks võimaldab digilahangu tegemine austada inimeste usulisi tõekspidamisi ning vältida liigset invasiivset sekkumist inimese kehasse. Näiteks jõuti Inglismaal 2015. aastal kohtuasjas Rotsztein versus HM Senior Coroner for Inner London1 järeldusele, et kohtuarst peab austama inimese ja tema lähedaste religioosseid tõekspidamisi. Kui inimese religioossed tõekspidamised ei soosi invasiivset sekkumist tema kehasse, tuleb kasutada piltdiagnostikat (magnetresonants-tomograafilist uuringut, kompuuter-tomograafilist uuringut) ning bioloogilise materjali analüüse. Alljärgnevalt ülevaade religioonide suhtumisest surnukeha lahangusse. a) kristlus (katoliiklus ja protestantlus): enamik sektidest usub, et surm saabub siis, kui hing lahkub kehast ja pöördub tagasi Jumala juurde. Katoliiklased hindavad lahkamise väärtust ning tihti näevad selles heategevust. Samas on mitmeid surmaga seotud rituaale, mis iseenesest ei sega lahkamist, kui surnukeha koheldakse väärikalt. Kristlik teadus (Christian Science): lahkamine pole järgijatele keelatud, kuid järgijatele on vastumeelne Lääne meditsiin, kuna tõeline ravitseja on Jumal. Enamik neist leiab, et lahangul puuduvad põhjused või kasu, miks peaks sellega nõustuma. Erandiks on siin olukord, kui tegemist on surnu enda sooviga saada lahatud. Viimse Aja Pühade Jeesuse Kristuse Kirik: lahkamises nähakse panust teiste inimeste elukvaliteedi ja tervise parandamisse. Mormoonid otsivad esmajärjekorras Jumala juhatust lahanguga nõustumiseks, eelkõige rahu ja leppimist lahangu vajalikkuse suhtes. b) hinduism: hindude uskumuse kohaselt on sünd ja surm taassünni ja -surma tsükli osa. Seetõttu ei vaadelda surma kui elu lõppu. Lahang võib siiski häirida hinge ning üldreeglina püütakse seda vältida, v.a juhul, kui seda nõuab seadus. c) islam: koraan otseselt lahangute teemal ei arutle, kuid mõned islami doktriinid teevad seda. Moslemitel on üsna ranged surmajärgsed rituaalid, mis ei soosi lahanguid, kuna see võib kahjustada surnukeha ja edasi lükata matuseid. Islami järgijate matused peavad toimuma kohe peale surma. Surnukeha transportimist suremise kohast eemale eriti ei soosita. Lahangud on lubatud osades riikides meditsiini õpetamise raames ning patoloogiliste diagnooside panemisel. Pereliikmetel on siin otsustusõigus, arvestades surnu soove. Lahanguks antud nõusolek võib piirduda konkreetse kehaosaga. d) Jehoova tunnistajad usuvad, et surnud ei tunne midagi, kuid inimese keha on Jumal Jehoova poolt ja seda ei tohi moonutada. Lahangut ei soosita, v.a juhul, kui seda nõuab seadus. e) judaism: kuna juudid usuvad, et inimese keha kuulub Jumalale, on olemas mitu interpretatsiooni teemal, kas inimene võib otsustada, kuidas tema keha peale surma koheldakse. Rabid võivad lubada nii lahangut kui ka rakkude, kudede ja elundite annetust tingimusel, et päästetakse kellegi elu ja surnukeha koheldakse aupaklikult. Lahang tuleb sooritada suure hoolikusega. Lubatud on eemaldada ainult hädavajalikud kehaosad. Kõik kehavedelikud ja muud koed tuleb pärast lahkamist kehaõõnde tagasi panna. Lahang tuleb 1 R (Rotsztein) -v- HM Senior Coroner for Inner London [2015] EWHC 2764 (Admin). Kättesaadav: https://www.judiciary.gov.uk/wp-content/uploads/2015/12/r-rotsztein-v-hm-senior-coroner-for-inner-london- 2015-ewhc-2764-admin.pdf 2 sooritada nii kiiresti kui võimalik, et tagada keha kiire matmine. Perekonna soovil osaleb lahangul rabi. Kuivõrd kehtiva SPTSi redaktsiooni kohaselt tuleb iga välispõhjusest tingitud surmajuhtumi või selle kahtluse korral teha kohtuarstlik lahang, ei ole kohtuarstil võimalik surnu religioosseid tõekspidamisi arvestada ega lahangust loobuda või piirduda osalise lahanguga. Seadus välistab võimaluse loobuda kohtuarstlikust lahangust ka juhul, kui inimene viibib pikka aega haiglas ja sureb hilistüsistuste tagajärjel ning varem olid tehtud ka põhjalikud ja kaasaegsed radioloogilised ja laboratoorsed uuringud. See kõik on juba kajastatud tervishoiuteenuse osutamist tõendavates dokumentides. Kohtuarstliku lahangu tegemine ei anna sellistel juhtudel täiendavat lisaväärtust surma põhjuse tuvastamisele. Puudutatud sihtrühm Surma põhjuste registri andmetel tuvastati välispõhjusest tingitud surm 2015. aastal 895 ja 2016. aastal 868 korral. Eesti Kohtuekspertiisi Instituut (EKEI) tegi lahanguid 2015. aastal 1533 ja 2016. aastal 1591 korral. Eesmärk ja saavutatav olukord Eelnõu eesmärk on vähendada kohtuarstlike lahangute arvu. Eelkõige tuleks seaduses sätestada võimalus loobuda kohtuarstliku lahangu tegemisest juhul, kui isik viibis pikka aega (ca 1 kuu) haiglas ning suri hilistüsistuste (nt insult, kopsupõletik jne) tagajärjel. Seda muidugi eeldusel, et varem olid tehtud vastavad radioloogilised ja laboratoorsed uuringud. Surmateatise väljastaks on sellisel juhul raviarst. Samuti tuleb seaduses ette näha võimalused loobuda kohtuarstliku lahangu tegemisest religioossetel põhjustel või muul juhul, kui kohtuarsti hinnangul on surma põhjuse tuvastamine võimalik nn digilahanguga või muid kaasaegseid radioloogilisi ja laboratoorseid uuringuid kasutades. Osalise lahangu tegemise võimalus otsustakse kohtuarsti ja politsei koostöös, eelkõige olukordades, kus surma põhjust on võimalik tuvastada ilma lahangut tegemata või on võimalik piirduda osalise lahanguga, kasutades juba tehtud radioloogilisi ja laboratoorseid uuringuid surma põhjuse tuvastamiseks. Samuti tuleks see kaalumisele olukordades, kus surnu surmajärgsed muutused on nii suured, et täiemahulist kohtuarstlikku lahangut pole võimalik teha. Kavandatava muudatuse mõju Kavandatud muudatused ei avalda sotsiaalset, sh demograafilist mõju. Samuti puudub mõju riigi julgeolekule, välissuhetele, majandusele, elu- ja looduskeskkonnale, regionaalarengule ning kohaliku omavalitsuse korraldusele. Eraldi saab välja tuua mõju Eesti Kohtuekspertiisi Instituudi (EKEI) ning Politsei- ja Piirivalveameti (PPA) töökorraldusele. Planeeritava muudatuse mõjul väheneb kohtuarstlike lahangute arv. See võimaldab otstarbekamalt ja efektiivsemalt kasutada EKEI ja PPA inim- ja raharessurssi, vältides kalleid kordusuuringuid, mis ei anna surma põhjuse tuvastamisele lisaväärtust. Mõju ulatust võib hinnata keskmiseks. Muu otsene või kaudne mõju puudub. 3. Patoanatoomilise ja kohtuarstliku lahangu näidustused vajavad õigusselgust. Olukord ja probleem SPTSis on reguleeritud näidustused patoanatoomiliseks ja kohtuarstlikuks lahanguks (SPTS § 14 lõige 2 ja § 21 lõige 2). 3 Patoanatoomiline lahang tehakse ebaselge surma põhjuse väljaselgitamiseks või haigusest põhjustatud surma korral haiguse ja selle kulu hindamiseks või juhul, kui see on vajalik üldise tervishoiu ja ravikvaliteedi seisukohalt, kui surma põhjus ei selgu surnu välisvaatluse tulemusena ja informatsiooni põhjal, mis on arstil surnu viimase haiguse ja ravi kohta. Kohtuarstlik lahang tehakse kas välispõhjustest tingitud surmajuhtumi või selle kahtluse korral või kui surnut ei ole võimalik kindlaks teha või kui on tegemist hiliste surmajärgsete muutustega. Kohtuarstid lahkasid 2015. aastal 130 ja 2016. aastal 110 üle 65 aasta vanust surnud isikut, kes olid suunatud kohtuarstlikule lahangule politsei poolt. Kohtuarstlikul lahangul tuvastati, et neil oli surma põhjuseks krooniline haigus. Seega puudusid näidustused kohtuarstlikule lahangule saatmiseks. Paljudel juhtudel neist oleks perearst võinud omastele väljastada arstliku surmateatise või suunata surnu patoanatoomilisele lahangule. Põhjus, miks politsei suunas nimetatud inimesed kohtuarstlikule lahangule, oli valdavalt see, et tegemist oli kodus surnud üksikute vanemaealiste isikutega, kelle surma fakti tuvastas kiirabi, kuid puudusid lähedased, kes oleksid toimetanud surnu lähimasse surnukuuri. Samas pole selge, millised ebaselge surma põhjusega juhtumid ning millised ravikvaliteedi hindamise juhtumid kuuluvad kohtuarsti ja millised patoanatoomi pädevusse. Kui surma põhjus jäi surnu omastele ebaselgeks, on neil tulenevalt SPTS § 14 lõikest 4 õigus nõuda patoanatoomilise lahangu tegemist. Kui omastel on kahtlus, et isik suri valeravi tagajärjel, on neil õigus esitada politseile kuriteokaebus. Kui politsei alustab kriminaalmenetlust, määratakse kohtuarstlik ekspertiis. Ka õiguskantsler on oma märgukirjas Sotsiaalministeeriumile välja toonud, et surmajuhtumite uurimine haiglates (sh õendushaiglates) ei pruugi olla kooskõlas põhiseadusega ega tagada isiku õigust elule põhiseaduses nõutaval tasemel. Kui inimene sureb haiglas, on tema surma liigitamine mittevälispõhjusest või välispõhjusest tingituks (sh lahangu tegemise otsustamine) ning ametkondade teavitamine surmajuhtumist sageli surnu viimase ravi- või valvearsti otsustada. Kui arst ei leia, et tema käe all aset leidnud surmajuhtumit oleks vaja täiendavalt uurida või sellest politseile või prokuratuurile teatada, siis suure tõenäosusega edasist uurimist ei järgnegi. Lahkamist tegemata kajastub seesugune juhtum statistikas mittevälispõhjusest tingitud surmana. Õiguse üldpõhimõte on, et keegi ei tohi olla otsustaja iseenda asjas. Seda printsiipi arvesse võttes on selge, et surma asjaolude uurimine ei tohiks sõltuda praktiliselt ainult sellest arstist, kes surnud patsiendiga viimati tegeles ning tema ravi eest vastutas. Sellises olukorras tekib ilmne huvide konflikt. Eriliselt tuleb kaitsta nende inimeste elu, kes viibivad oma tahtest olenemata kinnises asutuses (nagu vangla või psühhiaatriahaigla).2 Seetõttu juhul, kui isik on kinnises asutuses ja sureb ebaselgetel asjaoludel (sh mis võivad viidata ründele, enesetapule vm välispõhjusele), kaasneb sellega riigile kohustus tagada surma asjaolude adekvaatne ja efektiivne uurimine.3 Põhiseaduslikust õigusest elule tuleneb ka riigi kohustus tagada kohane menetlus juhuks, kui kinnises asutuses viibinud inimene on surnud välispõhjusest tingituna. Kehtiv seadus ei loo piisavaid eeldusi surmajuhtumite riikliku järelevalve ja avalikustamise jaoks. Seaduse järgi ei ole tervishoiuteenuse osutajatel kohustust näiteks Terviseametit surmajuhtumitest teavitada. Võrdluseks: erihoolekandeteenuse osutaja on kohustatud 2 Vt Euroopa Inimõiguse Kohtu 03.04.2001 otsus Keenan vs. Ühendkuningriik, p 91 3 Euroopa Inimõiguste Kohus on selgitanud, et sellise menetluse eesmärk on tagada elu kaitseks kehtestatud seaduste tõhus rakendamine. Uurimine tuleks teha viivitamata, et oleks võimalik teha kindlaks juhtumi asjaolud, võtta pealtnägijatelt tunnistused, koguda asitõendid jne. Vt 18.06.2015 otsus Fanziyeva vs. Venemaa, p 50 4 teenuse saamise ajal surnud isikust teavitama Sotsiaalkindlustusametit, kes teeb surmajuhtumite üle riiklikku järelevalvet. Teatamata jätmine võib kaasa tuua olukorra, kus riikliku järelevalve ülesanded jäävad täitmata, kuna amet ei saa juhtunust õigel ajal teada. Kuna vastavat teavitamiskohustust ei ole, puudub Terviseametil asjakohane ja täielik teave tulemusliku järelevalve tegemiseks. Puudutatud sihtrühm Surma põhjuste registri andmetel väljastas arst arstliku surmateatise 2015. aastal 12 519 korral, 2016. aastal 12 395 korral. EKEI andmetel lahkasid kohtuarstid 2015. aastal 130 ja 2016. aastal 110 surnut vanuses 65+, kelle surma põhjus oli krooniline haigus ning puudusid näidustused kohtarstlikule lahangule. Eesmärk ja saavutatav olukord Eesmärk on täpsustada patoanatoomilise ja kohtuarstliku lahangu tegemise aluseid, tagada surnu omastele õigus taotleda patoanatoomilise lahangu tegemist ning vältida huvide konflikti lahangu tegemise üle otsustamisel. Eesmärgi saavutamiseks täpsustatakse: a) millised ebaselge surma põhjusega juhtumid ning millised ravikvaliteedi hindamise juhtumid kuuluvad kohtuarsti ja millised patoanatoomi pädevusse; b) kuidas surnu omaksed saavad teostada oma õigusi lähedase surma põhjuste uurimisel; c) kuidas välditakse huvide konflikti lahangu tegemise üle otsustamisel; d) riikliku järelevalve eeldusi haiglates toimunud surmajuhtumite uurimiseks ja avalikustamiseks. Kavandatava muudatuse mõju Kavandatud muudatused ei avalda sotsiaalset, sh demograafilist mõju. Samuti puudub mõju riigi julgeolekule, välissuhetele, majandusele, elu- ja looduskeskkonnale, regionaalarengule ning kohaliku omavalitsuse korraldusele. Eraldi saab välja tuua mõju EKEI ja PPA ning Terviseameti töökorraldusele. Samuti avaldab kavandatav muudatus mõju statsionaarse tervishoiuteenuse osutajate töökorraldusele, eelkõige haiglas toimunud surmajuhtumite sisemisele uurimisele. Mõju ulatust võib siin hinnata keskmiseks. Muu otsese või kaudse mõjuna saab välja tuua surnu omaste õiguste parema ja efektiivsema realiseerimise võimaluse tekitamise. Ka siin võib mõju hinnata keskmiseks. 4. Isiku surmast teavitamise kord vajab õigusselgust. Olukord ja probleem Kehtiva seaduse kohaselt teavitatakse isiku surma korral tema alalises elukohas viivitamata häirekeskust, kes omakorda teavitab kiirabi. Viimane konstateerib surmafakti ja väljastab kiirabikaardi koopia (nn kollane leht). Sugulased võtavad tööajal ühendust perearstiga, kes surma põhjuse olemasolul väljastab arstliku surmateatise. Omaksed tellivad surnuveo transpordi. Kui surma põhjus on ebaselge, suunab perearst surnu patoanatoomilisele lahangule. Kui tegemist on välispõhjusest tingitud surmajuhtumi või selle kahtlusega, teavitab kiirabi politseid ja surnu suunatakse kohtuarstlikule lahangule. Isiku surma korral tema alalises elukohas, kui surma fakti tuvastanud tervishoiutöötajatel puuduvad andmed surnu omaste või seadusliku esindaja kohta, tuleb teavitada politseid (häirekeskust). Kui surnul puuduvad omaksed või seaduslik esindaja, teavitab politsei surnu elukohajärgset kohalikku omavalitsust, kes peab korraldama veo surnukuuri ning hiljem korraldama ka matused. Probleem tekib aga siis, kui omaksed on küll teada, aga nad ei ole kättesaadavad, sest sellisel juhul kohalikul omavalitsusel vastav kohustus puudub. Praktikas 5 saadetakse sellistel juhtudel surnu kohtuarstlikule lahangule, sest kuhugi tuleb surnu paigutada. Tegelikult puudub selleks õiguslik alus ning ilmselgelt on tegemist politsei ressursi raiskamisega. Puudutatud sihtrühm Eestis on peale kohaliku omavalitsuse reformi 79 kohalikku omavalitsust. Riigieelarvest rahastatakse 95 kiirabibrigaadi4. Perearsti nimistuid on 8375. EKEI andmetel lahkasid kohtuarstid 2015. aastal 130 ja 2016. aastal 110 surnut vanuses 65+, kelle surma põhjus oli krooniline haigus ning puudusid näidustused kohtarstlikule lahangule. Eesmärk ja saavutatav olukord Eesmärk on täpsustada isiku surmast teavitamise korda, kui puuduvad andmed surnu omaste või seadusliku esindaja kohta. Eelkõige on vajalik kokku leppida teavitamise kord kiirabi, politsei ja kohaliku omavalitsuse vahel. Samuti vajab täpsustamist, kuidas ja kes peab korraldama surnu transpordi surnukuuri, krematooriumi või mõnesse muusse asjakohasesse kohta. Üks kaalumisel oleval variantidest on sätestada seaduses, millisel juhul peab surnuveo korraldama kohalik omavalitsus. Kavandatava muudatuse mõju Kavandatud muudatused ei avalda sotsiaalset, sh demograafilist mõju. Samuti puudub mõju riigi julgeolekule, välissuhetele, majandusele, elu- ja looduskeskkonnale, regionaalarengule ning kohaliku omavalitsuse korraldusele. Eraldi saab välja tuua mõju EKEI ja PPA töökorraldusele. Mõju ulatust võib siin hinnata keskmiseks. Mõju kohaliku omavalitsuse töökorraldusele võib hinnata väikseks, sest juba praegu on surnu veo korraldus ja selle eest tasumine reguleeritud SPTS §-s 30. Muu otsese või kaudse mõjuna saab välja tuua surnu omaste õiguste parema ja efektiivsema realiseerimise võimaluse tekitamise. Ka siin võib mõju hinnata keskmiseks. II. Hetkeolukord, uuringud ja analüüsid 4. Kehtiv regulatsioon, seotud strateegiad ja arengukavad Surma põhjuse tuvastamist reguleerib SPTS, mis on vastu võetud 2005. aastal. Pärast seda on jõustunud mitu tervisevaldkonda puudutavat seadust (tervishoiuteenuste korraldamise seadus, korrakaitseseadus jne), mis omakorda on täpsustanud nõudeid tervishoiuteenuse osutamisele ja korraldusele ning korrakaitseasutustele. Samuti on toimuv haldusreform kaasa toonud mitmeid muudatusi (kohaliku omavalitsuse pädevuse laienemine jne). Nii inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikli 2 kui ka põhiseaduse § 16 järgi on igaühel õigus elule. See õigus on igal inimesel sõltumata tema tervislikust või sotsiaalsest seisundist, tema vabaduse piiratusest või muudest asjaoludest. Eriliselt tuleb kaitsta nende inimeste elu, kes viibivad oma tahtest olenemata kinnises asutuses (nagu vangla või psühhiaatriahaigla). Seetõttu juhul, kui isik on kinnises asutuses ja sureb ebaselgetel asjaoludel (sh mis võivad viidata ründele, enesetapule vm välispõhjusele), 4 Alus: sotsiaalministri 13.12.2013 määrus nr 51 „Riigieelarvest rahastatavate kiirabibrigaadide arv“. Kättesaadav: https://www.riigiteataja.ee/akt/107012014002 5 Alus: sotsiaalministri 07.12.2012 määrus nr 47 „Perearsti nimistu moodustamise, muutmise ja võrdlemise alused ja kord ning perearsti nimistute piirarv“. Kättesaadav: https://www.riigiteataja.ee/akt/121032017018 6 kaasneb sellega riigile kohustus tagada surma asjaolude adekvaatne ja efektiivne uurimine.6 Põhiseaduslikust õigusest elule tuleneb ka riigi kohustus tagada kohane menetlus juhuks, kui kinnises asutuses viibinud inimene on surnud välispõhjusest tingituna. 5. Tehtud uuringud Täiendavaid uuringuid ja analüüse pole tehtud. 6. Kaasatud osapooled Väljatöötamiskavatsuse väljatöötamisel osalesid EKEI, Justiitsministeeriumi, Sotsiaalministeeriumi, Eesti Perearstide Seltsi, PPA, Eesti Kiirabi Liidu ja Eesti Patoloogide Seltsi esindajad. III. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused 7. Kaalutud võimalikud mitteregulatiivsed lahendused  Avalikkuse teavitamine EI  Rahastuse suurendamine EI  Mitte midagi tegemine ehk olemasoleva olukorra EI säilitamine  Senise regulatsiooni parem rakendamine EI  Muu (palun täpsusta) EI 7.1. Kaalutud võimalike mitteregulatiivsete lahenduste võrdlev analüüs Avalikkuse teavitamine ega rahastuse suurendamine ei ole käesoleva VTK sisu arvestades asjakohased. Samal põhjusel ei ole võimalik eesmärke saavutada ka senise regulatsiooni parema rakendamisega, sest probleemide põhjused peituvadki valdavalt just regulatsioonis endas. Rahastuse suurendamine oleks vastuolus VTK põhieesmärgiga, milleks on surma põhjuse tuvastamise menetluse lihtsustamine ning sellest tulenev ressursisääst. Seetõttu on põhimõtteliselt kõigi teemade puhul ainukese alternatiivina võimalik kaaluda mitte midagi tegemist, kuid sellega ei ole võimalik saavutada VTKs välja toodud eesmärke. Sellisel juhul jääks kehtima praegune olukord ning punktis 1 kirjeldatud probleemid jääksid lahenduseta. Seetõttu ei saavutataks ka kriminaalmenetluse lihtsustamise ega ressursside säästmise eesmärke. 1. Surma põhjuse tuvastamise seadus (edaspidi SPTS) vajab kaasajastamist ja kehtiva õigusega kooskõlla viimist.  Mitte midagi tegemine ehk olemasoleva olukorra säilitamine EI  Senise regulatsiooni parem rakendamine EI Olemasoleva olukorra säilitamine ja senise regulatsiooni parem rakendamine ei võimalda täita seadusega sätestatud eesmärke uuel kvalitatiivselt paremal tasemel. Teatud muudatused ei ole praegu ka õigusruumis kajastatud. 6 Euroopa Inimõiguste Kohus on selgitanud, et sellise menetluse eesmärk on tagada elu kaitseks kehtestatud seaduste tõhus rakendamine. Uurimine tuleks teha viivitamata, et oleks võimalik teha kindlaks juhtumi asjaolud, võtta pealtnägijatelt tunnistused, koguda asitõendid jne. Vt 18.06.2015 otsus Fanziyeva vs. Venemaa, p 50 7 2. Puudub õiguslik alus välispõhjusest tingitud surma korral väljastada arstlik surmateatis ilma kohtuarstliku lahanguta.  Mitte midagi tegemine ehk olemasoleva olukorra säilitamine EI  Senise regulatsiooni parem rakendamine EI Praegu kehtivas redaktsioonis ei võimalda SPTS kohtuarstil või patoloogil austada surnu religioosseid tõekspidamisi lahangul. Samuti ei võimalda SPTSi kehtiv redaktsioon loobuda lahangu tegemisest. Kehtiva seaduse kohaselt kuuluvad kõik välispõhjuse tagajärjel surnud isikud kohtuarstlikule lahangule. Seadus välistab võimaluse loobuda kohtuarstlikust lahangust, kui inimene viibib pikka aega haiglas ja sureb hilistüsistuste tagajärjel ning samal ajal on teda uuritud kaasaegsete meditsiiniuuringutega. Kohtuarstliku lahangu tegemine ei anna sellistel juhtudel täiendavat lisaväärtust surma põhjuse tuvastamisele. Põhjuseks on asjaolu, et tervishoiuteenuse osutamise käigus on tervishoiuteenuse osutamist tõendavates dokumentides juba eelnevalt kirjeldatud näiteks välispõhjusest tingitud vigastuste tekkemehhanismi või haiguse kulgu. Senise regulatsiooni parem rakendamine ei võimalda saavutada soovitud eesmärki. 3. Patoanatoomilise ja kohtuarstliku lahangu näidustused vajavad õigusselgust.  Mitte midagi tegemine ehk olemasoleva olukorra säilitamine EI  Senise regulatsiooni parem rakendamine EI Mitte midagi tegemine ja senise regulatsiooni parem rakendamine ei võimalda saavutada soovitud eesmärki. Seaduse tasemel on kokku leppimata, millised ebaselge surma põhjusega juhtumid ning millised ravikvaliteedi hindamise juhtumid kuuluvad kohtuarsti ja millised patoanatoomi pädevusse. See ei võimalda saavutada soovitud eesmärki. 4. Isiku surmast teavitamise kord vajab õigusselgust.  Mitte midagi tegemine ehk olemasoleva olukorra säilitamine EI  Senise regulatsiooni parem rakendamine EI Eesti vananevas ühiskonnas elab üsna arvestatav hulk inimesi üksinda. Nii tervishoiuteenuse osutaja (kiirabi, perearst) kui ka politsei ressursi paremaks kasutamiseks on vajalik ümber jagada ülesandeid, mis ei ole otseselt nende tööga seotud. Praktikas on välja kujunenud, et kui politsei tuvastab isiku, aga omakseid ei leia, saadetakse surnu kohtuarstlikule lahangule. Seda põhjusel, et surnu tuleb kuhugi paigutada. Vägivallale viidete puudumise ja välispõhjusest tingitud surma saabumise korral ei peaks politsei saatma surnut kohtuarstlikule lahangule. Informatsiooni puudumine surnu omaste kohta ei tähenda veel, et tegemist on välispõhjusest tingitud surmaga ning sellega peaks ilmtingimata edasi tegelema politsei. Mitte midagi tegemine ja senise regulatsiooni parem rakendamine ei võimalda saavutada soovitud eesmärki. 7.2. Järeldus mitteregulatiivse lahenduse sobimatusest Kuivõrd nii kohtuarstlikke kui ka patoanatoomilisi lahanguid tehakse üksnes seaduse alusel ning punktis 1 nimetatud probleemidest ei ole ükski põhimõtteliselt lahendatav muul moel kui seaduse täiendamisega/muutmisega, pole ükski mitteregulatiivne lahendusviis käesoleva küsimuse lahendamiseks põhimõtteliselt võimalik. Probleemide 1–4 lahendamiseks on uue regulatsiooni väljatöötamine parim viis, sest muud lahendused – mitte midagi tegemine ja senise regulatsiooni parem rakendamine – pole küllaldased isikute põhiõiguste tagamiseks tervishoiuteenuse osutamisel ega anna soovitud tulemust. 8 IV. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused 8. Välisriigid, mille regulatiivseid valikuid probleemi lahendamiseks on analüüsitud või on kavas seaduseelnõu koostamisel analüüsida (koos põhjendusega) Riigiti on surma põhjuse tuvastamine väga erinevalt reguleeritud. Paljudes riikides, sh Leedu ja Taani, on kohtuarstil võimalik kirjutada välja arstlik surmateatis surnu välisvaatluse põhjal. Taanis väljastatakse arstlik surmateatis isegi enesetappude juhtudel, mille korral politsei annab nõusoleku. Saksamaal väljastab kohtuarst politsei loal ilma lahanguta surmateatise kõikidel juhtudel, kui surma põhjus ja surma viis on selge, st kui ei teki kahtlust teise inimese poolt põhjustatud vägivalla suhtes. USA-s otsustab kohtuarst, kas ta teeb täieliku lahangu või annab surmateatise välja välisvaatluse ja meditsiiniliste dokumentide alusel. Kuna võimalust teha nn digilahangut kõikides riikides pole, siis on regulatsioon ka erinev. Šveitsis tehakse enamikul juhtudel digilahang. Poolas on kohtuarstidele antud võimalus digilahangu alusel väljastada arstlik surmateatis. 9. Regulatiivsete võimaluste kirjeldus Regulatiivseid võimalusi on kirjeldatud punktis 1. 10. Regulatiivsete võimaluste põhiseadusega ning Euroopa Liidu ja rahvusvahelise õigusega määratud raamid Regulatiivsed valikud on puutumuses Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni7 artiklitega 2 (õigus elule), 8 (õigus era- ja perekonnaelu austamisele) ja 9 (õigus mõtte-, südametunnistuse- ja usuvabadusele). Artikkel 2 paneb konventsiooni osalisriigile surma põhjuse uurimise kohustuse. Selleks tuleb kehtestada kohased menetluslikud normid. Artiklid 8 ja 9 panevad konventsiooni osalisriigile kohustuse mitte sekkuda nende õiguste kasutamisse muidu, kui kooskõlas seadusega ja kui see on demokraatlikus ühiskonnas vajalik riigi julgeoleku, ühiskondliku turvalisuse või riigi majandusliku heaolu huvides, korratuse või kuriteo ärahoidmiseks, tervise või kõlbluse või kaasinimeste õiguste ja vabaduste kaitseks. V. Regulatiivsete võimaluste mõjude eelanalüüs ja mõju olulisus. 11. Kavandatavad muudatused ja nende mõjud Kavandatavate muudatuste mõju on kirjeldatud punktis 1. 12. Muudatuste koondmõju ettevõtete ja/või kodanike halduskoormusele Planeeritavate muudatuste mõju ettevõtete ja/või kodanike halduskoormusele on marginaalne. Muudatused ei suurenda ega vähenda halduskoormust. 13. Muudatuste rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse eeldatavad 7 Inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon. Kättesaadav: https://www.riigiteataja.ee/akt/13320295 9 kulud ja tulud Planeeritavad muudatused eelduslikult täiendavaid kulusid ega tulusid kaasa ei too. Pigem on muudatused suunatud olemasoleva raha otstarbekamale ümberjagamisele organisatsioonide sees. 14. Edasine mõjude analüüs Edasist põhjalikku mõjuanalüüsi ei ole plaanis teha, sest mõjude eelanalüüsist on näha, et pigem korrastavad ja ajakohastavad planeeritavad muudatused juba toimivat süsteemi ning olemasoleva ressursi paremat ja otstarbekamat kasutamist. Vt p 1. VI. Kavandatav õiguslik regulatsioon ja selle väljatöötamise tegevuskava 15. Valitav lahendus 15.1. Töötatakse välja uus 15.2. Muudatused tehakse senise tervikseadus seaduse struktuuris X 15.3 Selgitus Planeeritavate muudatuste hulk on selline, mille puhul on otstarbekas välja töötada uus seaduse terviktekst. 16. Puudutatud ja muudetavad õigusaktid Puuduvad. 17. Edasine kaasamise plaan – keda, millal ja kuidas kaasatakse Eelnõu koostamisel osalevad EKEI, Justiitsministeeriumi, Sotsiaalministeeriumi, Eesti Perearstide Seltsi, PPA, Eesti Kiirabi Liidu ja Eesti Patoloogide Seltsi esindajad. Vastav töörühm on juba moodustatud ning toimib. 18. Põhjaliku mõjuanalüüsi toimumise aeg 19. Eeldatav kontseptsiooni (HÕNTE § 1 lg 3) Kontseptsiooni ei koostata. valmimise ja kooskõlastamisele saatmise aeg (kui järgmise sammuna koostatakse eelnõu kontseptsioon) 20. Eeldatav eelnõu avaliku konsultatsiooni ja 01.07.2018 kooskõlastamise aeg 21. Õigusakti eeldatav jõustumise aeg 01.03.2019 22. Vastutavate ametnike nimed ja kontaktandmed Ingrid Ots-Vaik, ingrid.ots- [email protected]; Nele Nisu, [email protected] 10  Riigiprokuratuur [email protected] Meie 25.01.2018 nr 8-2/759 Eesti Kohtuekspertiisi Instituut [email protected] Arvamuse küsimine SPTS-i eelnõu väljatöötamise kavatsusele Sotsiaalministeerium on saatnud Justiitsministeeriumile kooskõlastamiseks surma põhjuse tuvastamise seaduse muutmise seaduse (SPTS) eelnõu väljatöötamiskavatsuse (VTK). Kuna see puudutab otseselt EKEI-d ja sellel võib olla puutumus prokuratuuriga, siis edastame VTK arvamuse avaldamiseks. Arvamuse esitamise tähtaeg on 1. veebruar 2018, kuid kui vajate selleks pikemat aega, palume teatada sobiv tähtaeg ja saame paluda vastamiseks pikendust. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Kristel Siitam-Nyiri Asekantsler Lisa: SPTS-i VTK Anne Kruusement 620 8203 [email protected] Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected] / www.just.ee Registrikood 70000898