Määruskaebus

Tallinna ringkonnakohus Teie 01.09.2022 / [email protected] Meie 16.09.2022 nr 1.2-4/2730-4 Pärnu mnt 7 15084, Tallinn Harju maakond Kaebuse esitaja: Sotsiaalministeerium Suur-Ameerika 1, 10122 Tallinn Registrikood 70001952 e-post [email protected] Vastustaja: Riigi Tugiteenuste Keskus Lõkke 4, Tallinn 10122 Registrikood: 90008287 e-post: [email protected] Määruskaebus Tallinna Halduskohtu 01.09.2022 kohtumäärusele haldusasjas 3-22-1641 Sotsiaalministeerium esitas 02.08.2022 Tallinna Halduskohtule kaebuse Riigi Tugiteenuste Keskuse (edaspidi RTK) 04.05.2022 otsusele nr 11.4-9/0428 finantskorrektsiooni tegemise kohta. Kaebusega taotles Sotsiaalministeerium: 1) tühistada RTK 04.05.2022 otsus nr 11.4- 9/0428 finantskorrektsiooni tegemise kohta ja RTK 04.07.2022 vaideotsus; 2) kohustada vastustajat välja maksma 04.05.2022 finantskorrektsiooni otsuse nr 11.4-9/0428 alusel vähendatud riigihankega viitenr 225420 seotud maksetaotluste nr 72485 ja 75422 väljamaksed täies ulatuses. 01.09.2022 tegi Tallinna Halduskohus kohtumääruse tagastada kaebus läbivaatamatult. Kohus leidis, et kaebus tuleb tagastada HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel. Kohus märkis määruses, et vaidluse lahendamine ei ole HKMS § 4 lg 1 kohaselt halduskohtu pädevuses, sest VVS § 101 lg 1 kohaselt lahendatakse valitsusasutuste ja muude riigiasutuste omavahelised õiguslikud vaidlused alluvuskorras, kui seadusega ei ole mõnda liiki vaidluse jaoks kehtestatud teistsugust korda. Sotsiaalministeerium kaebuse esitajana ei nõustu Tallinna Halduskohtuga tagastada kaebus läbivaatamatult ja palub ringkonnakohtul tühistada Tallinna Halduskohtu 01.09.2022 kohtumäärus ja saata asi Tallinna Halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks. Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 626 9301 / [email protected] / www.sm.ee / registrikood 70001952  2 Kaebuse esitaja ei nõustu Tallinna Halduskohtu kohtumääruses esitatud põhjendustega ja on seisukohal, et Riigi Tugiteenuste Keskuse tehtud finantskorrektsiooni otsuse (04.05.2022 otsus nr 11.4-9/0428) peale Sotsiaalministeeriumi poolt esitatud kaebuse lahendamine kuulub halduskohtu pädevusse. Sotsiaalministeerium põhjendab oma seisukohta järgmiselt: (i) Vaidlus kuulub halduskohtu pädevusse, sest sellega on riivatud omandiõigust Kohtupraktikas ja HKMS-s on esile toodud kolm alust, mille puhul saab riik, keda käesolevas vaidluses esindab Sotsiaalministeerium, esitada kaebuse halduskohtule (st riigil esineb kaebeõigus HKMS § 44 lg 4 mõttes). Nendeks on: 1) enesekorraldusõiguse kaitse; 2) omandiõiguse või muu õiguse kaitse; 3) halduslepingust tuleneva õiguse kaitse. Tallinna Halduskohus asus 28.02.2019 määruses haldusasjas nr 3-19-346, milles Sotsiaalministeerium vaidlustas struktuuritoetuste seaduse alusel tehtud finantskorrektsiooni otsuse, seisukohale, et kaebuse esemeks on omandiõiguse kaitse: „Kuna vaidlustatud otsuse tõttu kaotab Eesti Vabariik õiguse EL struktuurifondidest makstavale rahale ja vastavas osas tuleks leida vahendid Eesti riigieelarvest /---/, on vaidlustatud otsusega riivatud Eesti Vabariigi õigusi, eeskätt omandiõigust.“ Seda kinnitas sama kohtuasja apellatsioonimenetluses ka Tallinna ringkonnakohus (24.09.2021 kohtuotsus haldusasjas 3-19-436): „Vaidlustatud otsuse ja vaideotsuse kehtima jäämise korral kaotaks riik õiguse EL struktuurifondidest makstavale rahale. Struktuurifondist eraldatud raha kasutamine riigi poolt ei ole piiranguvaba, mistõttu finantskorrektsiooni otsus toob kaasa selle, et toetussummat ei saa riik vabalt valitud viisil kasutada. Kui toetus anti enim puudust kannatavatele isikutele toiduabi ostmiseks kahe hankemenetluse alusel, siis finantskorrektsiooni otsus sellist rahakasutust enam ei luba.“ Seega kuulub halduskohtu pädevusse vaidlus finantskorrektsiooni otsuse peale, millega nõutakse tagasi või keeldutakse välja maksmast toetuse saajale toetust, mis talle taotluse rahuldamise otsusega on eraldatud, sest sellega on riivatud toetuse saaja omandiõigust. (ii) RTK esindab finantskorrektsiooni otsuse tegemisel EL huve RTK täidab Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1303/2013, millega kehtestatakse ühissätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi, Euroopa Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondi ning Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta, nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi ja Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ) nr 1083/2006 (edaspidi: määrus nr 1303/2013) artikkel 123 lg 1 ja STS § 6 tähenduses korraldusasutuse, sh rakendusüksuse rolli ning esindab selles Euroopa Liidu (EL) huve tagamaks toetusprogrammide elluviimisel EL õigusraamistiku järgimine. Perioodi 2014–2020 struktuuritoetuse seaduse (edaspidi STS_2014- 2020) § 8 lõike 2 punkti 4 kohaselt rakendusüksus menetleb maksetaotlusi, sealhulgas võib peatada maksetaotluse menetlemise, ja maksab toetuse välja või jätab välja maksmata ja punkti 6 kohaselt teeb finantskorrektsiooni otsuse ja nõuab tagasi aluseta väljamakstud toetuse. Sotsiaalministeerium ei nõustu halduskohtu järeldusega, et kuigi RTK täidab antud juhul rakendusüksuse rolli ning esindab selles EL huve, ei mõjuta see tema õiguslikku staatust, mis tuleneb riigisisesest õigusest ‒ VVS-st, STS-st ja RTK põhimäärusest. Ministeeriumi hinnangul on määrav just see, et RTK esindab ja kaitseb finantskorrektsiooni otsust tehes nimelt EL huve.  3 Finantskorrektsiooni tegemise üheks eelduseks on, et hankijale etteheidetaval rikkumisel oli negatiivne finantsmõju EL eelarvele. Järeldusele, et rakendusüksus esindab finantskorrektsiooni otsuse tegemisel EL huve, asus ka Tallinna Halduskohtu 28.02.2019 määruses (haldusasi nr 3-19-346): „SA-d Innove tuleb antud juhul käsitada kui EL huve esindavat avaliku halduse kandjat. Seetõttu ei ole tegemist organitüliga, mis ei kuulu halduskohtu pädevusse (vt Riigikohtu 20.10.2004 määrus nr 3-3-1-38-04).“ Seega tegemist ei ole ministeeriumi ja valitsusasutuse vahelise vaidlusega, vaid RTK esindab ja kaitseb finantskorrektsiooni otsust tehes EL huve. (iii) Kaebeõigus ei saa sõltuda rakendusüksuse õiguslikust staatusest Haldusasja esemeks on finantskorrektsiooni otsus, mis on tehtud struktuuritoetusest rahastatava tegevuse „Asendushoolduse kvaliteedi tõstmine ja asendushoolduse vormide mitmekesistamine tugiteenuste ja järelhoolduse arendamise kaudu“ raames elluviidava projekti osas. Projekti tegevused toimuvad meetme „Tööturul osalemist toetavad hoolekandeteenused“ alusel, mille elluviimine toimub vastavalt sotsiaalkaitseministri 07.06.2016 määrusele nr 44 „Meetme „Tööturul osalemist toetavad hoolekandeteenused“ elluviimiseks struktuuritoetuse andmise tingimused ja kord“ (edaspidi meetme määrus). Meetme määruse § 3 kohaselt olid rakendusüksuse ülesanded sihtasutusel Innove. Vastavalt Vabariigi Valitsuse 1. augustil 2019 heaks kiidetud riigireformi tegevuskavale aastateks 2019-2023, viidi alates 1. aprillist 2020 Riigi Tugiteenuste Keskusesse üle SA Innove ja SA Archimedese struktuuritoetuste rakendusüksused. Sellest tulenevalt on 27.03.2020 vastu võetud meetme määruse muudatus, millega muudeti määruse § 3 ja anti rakendusüksuse ülesanded alates 01.04.2020 üle Riigi Tugiteenuste Keskusele. Toetuste rakendamise süsteemi muutmisega ja rakendusüksuse ülesannete üleandmisega sihtasutustelt RTK-le kui valitsusasutusele ei kaasnenud muudatusi STS_2014-2020 rakendusüksuse otsuste vaidlustamise korras. Meetme toetuse andmise tingimused on kehtestatud sotsiaalkaitseministri 28.05.2015 käskkirjaga nr 98 „Asendushoolduse kvaliteedi parandamine“. Käskkirjaga (p 2.1.4) nähti ette teavitustegevuste rahastamine meetme vahenditest, mille hulka kuulub ka finantskorrektsiooni otsuse esemeks olev projekt ja sellega seotud riigihange „Hoolduspere teemalise teavitusstrateegia väljatöötamine ja üleriigilise teavituskampaania läbiviimine Sotsiaalkindlustusametile“ (viitenumber 225420). Seega on projekti tegevustega alustatud ajal, kui rakendusüksuse ülesandeid täitis SA Innove. Rakendusüksuse ülesannete üleandmine projekti kestel ei saa mõjutada toetuse saaja olukorda ja võtta ära kaebeõigust, mis tal oli projektiga alustades, kui otsuseid tegevaks rakendusüksuseks oli (oleks olnud) sihtasutus. (iv) Tegemist ei ole nö organitüliga, mida saaks ja tuleks lahendada vastavalt VVS § 101 Halduskohus leidis kaebuse tagastamise määruses, et „VVS § 101 lg 1 kohaselt lahendatakse valitsusasutuste ja muude riigiasutuste omavahelised õiguslikud vaidlused alluvuskorras. /---/ RTK põhimääruse kohaselt on RTK Rahandusministeeriumi valitsemisalasse kuuluv valitsusasutus, millel on juhtimisfunktsioon ja mis teostab täidesaatvat riigivõimu seaduses ettenähtud alusel ja ulatuses. RTK põhimääruse § 3 kohaselt on RTK aruandekohustuslik valdkonna eest vastutava ministri ees, kes suunab ja koordineerib tema tegevust ning teostab  4 tema üle teenistuslikku järelevalvet. Seega on ministri pädevuses ka RTK otsuste kehtetuks tunnistamine.“ Sotsiaalministeerium on seisukohal, et STS_2014-2020 3. peatüki 12. jagu, mis käsitleb finantskorrektsiooni, ega 13. jagu, mis reguleerib vaidemenetlust, ei näe ette võimalust ega volitusi teostada järelevalvet finantskorrektsiooni otsuste õiguspärasuse üle ja tehe ettekirjutusi finantskorrektsiooni otsuse muutmiseks või kehtetuks tunnistamiseks järelevalve korras. Sotsiaalministeerium on arvamusel, et finantskorrektsiooni otsuse muutmiseks või kehtetuks tunnistamiseks esitatud kaebust / vaidlust ei ole võimalik lahendada ka VVS § 101 lg 3 alusel. Viidatud säte määrab, et erinevatesse valitsemisaladesse kuuluvate riigiasutuste õiguslikud vaidlused lahendavad asjaomased ministrid. Kokkuleppe mittesaavutamisel lahendab vaidluse Vabariigi Valitsus. RTK finantskorrektsiooni otsuse vastuvõtjana on Rahandusministeeriumi valitsemisalas asuv valitsusasutus, otsuse adressaadiks on Sotsiaalministeerium toetuse saajana (ja Sotsiaalkindlustusamet toetuse saaja partnerina, toetuse tegeliku kasutajana). Kuivõrd puudub vaidluste lahendamise täpsem kord (VVS § 101 lg 4), puuduvad Vabariigi Valitsuse seaduses sekkumiseks vajalikud õiguslikud volitused. Riigikohtu halduskolleegium (RKHKm, 3-3-1-38-04, p 13) on asunud seisukohale, et VVS § 101 lg 3 eesmärgiks on välistada olemuslikult haldusesiseste subordinatsioonisuhete, samuti haldussüsteemi siseste järelevalvesuhete vaidlustatavus halduskohtus /---/“. Käesoleva vaidluse puhul ei ole tegemist ei haldusesiseste alluvussuhete ega haldussüsteemi sisese järelevalvesuhtega, mida saaks lahendada VVSi alusel. Sotsiaalministeerium ei nõustu halduskohtuga, et seadusandja tahteks on olnud, et finantskorrektsiooni otsuste vaidlused lahendatakse alluvuskorras vastavalt VVS § 101 regulatsioonile, kuivõrd seadusandja ei ole loonud vaidlustamiseks teistsugust korda VVS § 101 lg 1 mõttes. Seadusandja on STS_2014-2020 üheselt ette näinud, et rakendusüksuse otsuse või toimingu vaidlustamisel tuleb esmalt läbida kohtueelne vaidemenetlus, mille järel on õigus esitada kaebus halduskohtule. Lisaks ei saa jätta tähelepanuta, et HMS § 87 sätestab õiguse vaide rahuldamata jätmisel pöörduda kohtusse. STS_2014-2020 § 2 p 8 kohaselt on taotleja toetuse taotluse esitanud füüsiline isik, juriidiline isik, riigiasutus või kohaliku omavalitsuse asutus ning sama sätte punkti 9 kohaselt on toetuse saaja taotleja, kelle taotlus on rahuldatud. Sotsiaalministeeriumi tuleb hinnangul STS_2014- 2020 kui terviku tõlgendamisel järeldada, et seadusandja tahteks on olnud võimaldada ka riigiasutustel taotleda projektide elluviimiseks vahendeid struktuuritoetustest, andes neile kõik EL ja siseriiklikust õigused tulenevad toetuse saaja õigused ja kohustused võrdselt teiste toetuse saajatega. Samuti ei tulene STS_2014-2020 regulatsioonist, et toetuse andmise, kasutamise, maksmise või kontrollimise tingimused oleksid erinevad sõltuvalt sellest, kellele on pandud toetuse rakendamisega seotud (rakendusüksuse) ülesanded st kas neid täidab riigi asutatud sihtasutus, riigi- või valitsusasutus vm. Seega ei ole tegemist haldusesiseste alluvussuhete ega haldussüsteemi sisese järelevalvesuhtega, mida saaks lahendada VVSi alusel ning vastavalt STS_2014-2020 tuleb kõiki toetuse saajaid sõltumata nende õiguslikust vormist kohelda võrdselt, tagades mh riigiasutusele kui toetuse saajale samaväärsed õigused ja kohustused toetuse kasutamisel, sh kohtukaebeõigus. (v) Sotsiaalministeeriumi õiguste tõhus kaitse on tagatud vaid halduskohtumenetluse kaudu  5 Põhiseaduse § 15 annab igaühele õiguse pöörduda oma õiguste ja vabaduste rikkumise korral kohtusse. Põhiseaduslik kaebeõigus peab tagama kohase kohtumenetluse kaudu õiguste lünkadeta ja tõhusa kaitse. Kohtupõhiõigus on peamine vahend, et garanteerida teiste riigivõimuharude põhiseaduspärane ja seaduslik toimimine, kontroll ja tasakaalustamine, õigusriigi põhimõtte järgimine. VVS § 101 näeb küll ette riigiasutustevaheliste õigusvaidluste lahendamise haldusmenetlused ja sätestab pädevusnormid, kuid õiguslike aluste regulatsioon on puudulik. Seadusandja on pannud vaidluste lahendamise täpsema korra kehtestamise kohustuse Vabariigi Valitsusele (VVS § 101 lg 4), mida ei ole valitsus siiani – 27 aastat pärast seaduse vastuvõtmist ja seadusandja poolt sellise ülesande panemist - teinud. Lähtuvalt seaduslikkuse põhimõttest tuleks sätestada vähemalt sekkumiseks vajalikud õiguslikud volitused Vabariigi Valitsuse seaduses. Näiteks puudub praegu õiguslik alus, mis lubaks Vabariigi Valitsusel sekkuda ministri valitsemisalas oleva asutuse tegevusse. Ainuüksi pädevusnorm pole selleks piisav. Kui Vabariigi Valitsusele ei ole seadusega antud volitusi, siis ei saa Vabariigi Valitsus teiste ametiasutuste pädevus olevate küsimuste lahendamisse sekkuda. Seega ei taga VVSi puudulik regulatsioon ministeeriumile kaebuse sisuks olevas finantskorrektsiooni otsusega seotud vaidluses tõhusat ja lünkadeta kaitset. TAOTLUS Lähtudes eeltoodust palub Sotsiaalministeerium tühistada Tallinna Halduskohtu 01.09.2022 kohtumäärus haldusasjas 3-22-1641 ja saata asi Tallinna Halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Marju Lepmets õigustalituse juhataja Kaebuse esitaja volitatud esindaja Marju Lepmets 611 3061 [email protected]