Konkurentsiameti märkus menetluskulude hüvitamise osas

Justiitsministeerium Suur-Ameerika 1 Tallinn 10129 15.05.2023 nr 5-4/2023-056-1 Saadetud e-posti aadressile [email protected] Menetluskulude hüvitamisest konkurentsijärelevalvemenetluses Austatud minister Justiitsministeerium on ette valmistanud eelnõu Euroopa Liidu direktiivi 2019/1 konkurentsijärelevalve tõhustamiseks (ECN+ direktiiv) ülevõtmiseks, mis olulise punktina näeb ette ettevõtjate trahvimise väljaspool kriminaalmenetlust. Trahvimisega samas menetluskorras võimaldab eelnõu ette kirjutada rikkumise lõpetamist või ka kohustuse võtmist heaks kiita. Samuti on võimalik menetlust lõpetada ilma konkurentsijärelevalvemeetmeid rakendamata. Uudsena sätestab eelnõu § 7840 menetluskulude hüvitamise menetlusalusele isikule tema taotlusel ilma kohtumenetluseta, kui menetluses ei õnnestu rikkumist ei tuvastada või kui samale ettevõtjale või ettevõtjate ühendusele on juba sama teo eest kohaldatud konkurentsijärelevalvemeedet või samaväärset avalik-õiguslikku sanktsiooni. Konkurentsiamet teeb ettepaneku teha seaduseelnõus muudatus ja sätestada erisus menetluskulude kohtueelse hüvitamise osas sarnaselt sellega, nagu oli kooskõlastusringil käinud eelnõuversioonis.1 Konkurentsijärelevalvemenetlusega vahetult seotud õigusabikulud võivad kuuluda teatud juhtudel hüvitamisele enne kohtumenetlust, kuid ka sellisel juhul tuleks põhjendatud kulud kindlaks teha ning välja mõista halduskohtumenetluses, mitte kohtuväliselt Konkurentsiameti haldusaktiga. Erinevalt eelnõu seletuskirjas väidetust on kohtueelsete menetluskulude hüvitamine mitte isikute võrdse kohtlemise, vaid poliitilise valiku küsimus. Alternatiivselt tuleks kaaluda eelnõus KonkS § 7840 lg 3 osas järgmist täiendust: (3) Menetlusaluse isiku taotlusel hüvitab riik talle vahetult konkurentsijärelevalvemenetlusega seotud põhjendatud menetluskulud, mis on menetlusalusel isikul tekkinud alates arvamuse ja vastuväidete ärakuulamisest, kui: [---]. Praegu on seaduseelnõus ette nähtud, et hüvitise maksmise ning põhjendatud hüvitise suuruse otsustab Konkurentsiamet isiku taotluse alusel haldusaktiga. Näiteks kui Konkurentsiamet 1 Kooskõlastusringil käinud eelnõuversioon nägi ette konkurentsijärelevalve menetluses tekkinud põhjendatud õigusabikulude hüvitamist üksnes kohtumenetluses ning kohtu poolt. Tatari 39 / 10134 Tallinn / 667 2400 / [email protected] / Registrikood 70000303 küsib mõnelt turgu valitsevalt ettevõtjalt teavet tema teenuse kulupõhise hinna kohta, kuid ettevõtja palkab advokaadi, kes vaidlustab turgu valitseva seisundi ning tellib lisaks majandusekspertiisi hinnastamisega seotud küsimuses, siis on ettevõtjal õigus taotleda ametilt nii advokaadi kui eksperdi esitatud arvete hüvitamist riigi kulul. Seda ka juhul, kui amet menetluse tulemusel rikkumist ei tuvasta ning asi seega kohtusse ei jõua. Konkurentsiametile teadaolevalt ei hüvita ükski teine ECN+ direktiivi üle võtnud riik selliselt menetlusalusele ettevõtjale tema tellitud õigusabi- jm menetluskulusid, mis on tekkinud menetluses enne konkurentsiõiguse rikkumist tuvastava hinnangu teatavakstegemist (ehk ametlike etteheidete esitamist või (trahvi)otsuse tegemist). Erandiks on Ungari. Eesti tegi 18.01.22 päringu Euroopa konkurentsivõrgustikku ja sai 22 vastust järgmistest riikidest: Austria, Belgia, Bulgaaria, Hispaania, Horvaatia, Iirimaa, Kreeka, Küpros, Leedu, Luksemburg, Norra, Poola, Portugal, Prantsusmaa, Rootsi, Rumeenia, Saksamaa, Slovakkia, Sloveenia, Soome, Taani, Ungari. Lisaks esitas oma sisendi Euroopa Komisjon. Valdavas osas vastanud riikides puudub isikul õigus menetluskulude hüvitamist nõuda, kui tema suhtes alustatud menetlus meetmeid rakendamata lõpetatakse. Vaid Ungari konkurentsiasutusele on pandud kohustus hüvitada kohtueelsed õigusabikulud menetlusalusele isikule väljaspool kohtukulusid ja riigivastutust. Saksamaa õigus näeb küll ette trahvimenetluses menetlustoimingutele allutatud isiku õiguse taotleda piiratud ulatuses kulude hüvitamist, kuid üksnes seoses läbiotsimiste või dokumentide äravõtmisega. Õigusabikulud peavad olema seotud isikute suhtes läbi viidud menetlustoimingutega. Muu lepingulise esindamise ja kaitseõiguse teostamise kulud hüvitamisele ei kuulu. Seega enamikus vastanud riikides nagu ka Euroopa Komisjoni menetlustes ei saa kohtueelses menetluses õigusabikulude taotlusi esitada, ka ei vaata konkurentsiasutused selliseid taotlusi läbi ega otsusta menetluskulude põhjendatust. Põhjus, miks üldjuhul pole menetluse algfaasis ette nähtud menetluskulude hüvitamist on peamiselt selles, et algfaasis ei kaasne menetlusega isiku jaoks võrreldavaid tagajärgi, kuivõrd rikkumise esinemist alles kontrollitakse, konkurentsiõiguslike etteheidete tegemine pole kindel ning seega on ennatlik täiemahulist kaitset üles ehitada. Sageli pole see isegi võimalik, kuna ligipääs toimikule antakse isikule hiljemalt etteheidete teatavakstegemisest ning ärakuulamisõiguse võimaldamisest. Seaduseelnõu loob aga eelduse, kus Konkurentsiamet peab hakkama menetlusalusele ettevõtjale hüvitist maksma ka sellistes asjades, kus rikkumist ei tuvastata. Amet peab iga menetluskulude taotluse alusel tegema põhistatud haldusakti. Konkurentsiamet ei usu eeldusesse, et selliseid taotlusi esitatakse harva ega ka sellesse, et selliseid kulude hüvitamise taotlusi esitatakse vaid siis, kui Konkurentsaimeti menetlusega on menetlusalusele ettevõtjale süülise tegevusega kulusid tekitatud. Seejuures tuleb uuesti ära märkida ka see, et selliste menetluskulude nõuded võivad olla ka rahaliselt märkimisväärsed. Ühe konkurentsijärelevalvemenetluse puhul, millest võtab kaitsja poolelt osa mitu kõrgelt kvalifitseeritud advokaati, võivad kulud ulatuda mitmetesse sadadesse tuhandetesse eurodesse (ameti praktikas on olnud kohtukaasuseid, kus näiteks pelgalt ühe kohtuastme kulud olid ligi kuussada tuhat eurot). Eelnõu seletuskirja 7. punkti all on esitatud seaduse rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad kulud ja tulud. Selles alajaotuses ega kuskil mujal seletuskirjas pole ligilähedaseltki prognoositud, kui suur kulu riigieelarvele kaasneb eelnõus sätestatud põhimõttelise muudatusega, mis näeb ette konkurentsijärelevalvemenetluse kestel isikutel tekkinud menetluskulude hüvitamise. Nenditakse vaid, et vastavate kulude „suurusjärgu hindamine ei ole realistlikult võimalik.“ KonkS § 7840 kommentaaris on ühtlasi täheldatud, et „kui menetluskulud hüvitaks Konkurentsiamet, siis võib sellega 2 (3) kaasneda külmutav toime konkurentsijärelevalvemenetlusele, mille algatamine võib menetluskulude hüvitamise nõuded eelduslikult kaasa tuua küll“. Sellest saab järeldada, et eelnõu autorite hinnangul võivad väljamaksmisele kuuluvate hüvitiste summad kujuneda sedavõrd suureks, et seaksid Konkurentsiameti eelarve pinge alla. Seetõttu on eelnõu värskemas versioonis menetluskulude hüvitamine ette nähtud otse riigieelarvest. Konkurentsiameti hinnangul ei olegi võimalik tõsikindlalt ette näha, kui palju raha nn menetluskulude hüvitamiseks riigieelarvest kuluma hakkab (jutt on menetlussubjektiks olevate ettevõtjate õigusabi-, aga ka majandusekspertiisi jms kuludest). Mõjuhinnangu andmiseks tuleviku menetluskuludele peaks vähemalt teadma seda, kui palju saab olema konkurentsijärelevalvemenetlusi, kui edukalt õnnestub juhtumeid prioriseerides välistada perspektiivitud menetlused ning kas lisaks Eesti ettevõtjatele kaasatakse ka välismaiseid emaettevõtjaid jne. Ei saa unustada, et lisaks praegustele süüteomenetlustele hõlmab edasine hüvitamise kohustus ka selliseid menetlusi, mida praegu tehakse haldusmenetluses, kus menetlusalustele isikutele kulusid ei hüvitata ning vastav praktika seega puudub. Mis nõu konkurentsiadvokaadid menetlusalustele isikutele andma hakkavad ja milliseks kujuneb asjaomane rakenduspraktika tuleviku konkurentsijärelevalvemenetluses, seda ei ole senise menetlus- ja kohtupraktika pinnalt võimalik prognoosida. Kindlasti ei ole asjakohane rajada hinnangut uues menetluses taotletava ning välja mõistetava õigusabi- ja muu kulu kohta sellele, milline on vastav praktika olnud väärteo- ja kriminaalmenetluses. Selline võrdlus ei arvesta olulisi erinevusi tulenevalt konkurentsijärelevalve iseloomust (turujärelevalve, mille talumise koormis peaks põhimõtteliselt lasuma turuosalistel) ning menetlussubjektist (kelleks ei ole tüüpjuhul mitte inimene, vaid konkurentsitingimusi eiranud ettevõtja, kes saab endale lubada kvaliteetset õigusabi). Isegi kui senises süüteomenetluste praktikas on kohtueelseid õigusabi- jm kulusid menetlusalusele isikule hüvitatud pigem erandjuhul, siis sellest ei saa järeldada, et konkurentsijärelevalvemenetluses kujuneks olukord sarnaseks. Konkurentsiameti hinnangul on eeldused, et juhtub vastupidine. Lisaks ei piisa eelviidatud soovimatu “külmutava mõju“ ärahoidmiseks sellest, et menetluskulud kaetakse riigieelarvest ja mitte ameti eelarvest. Konkurentsiametile teeb samuti muret see, et vastava praktika kujundamine pannakse eelnõuga ameti õlule. Kõik taotlused menetluse käigus tekkinud kulude hüvitamiseks tuleb läbi vaadata ning haldusaktiga otsustada. Otsused on halduskohtud vaidlustatavad. Tegemist on ameti jaoks täiendava tööülesandega, millega kaasneb oluline halduskoormuse kasv. Seejuures võib juhtuda, et ainuüksi menetluskuludega kaasnevate vaidluste tõenäoline mahukus ja sellega ametile kaasnev halduskoormus hakkavad pärssima konkurentsiametnike võimekust keskenduda oma põhiülesandele ehk teha tulemuslikult konkurentsijärelevalvet. Seega tuleb sellise regulatsiooni puhul ette näha lisaressursid ametile nende ülesannete täitmiseks. Eelnevast tulenevalt teeme ettepaneku kaaluda käesoleva kirja esimesel lehel pakutud lahendust või alternatiivset lahendust. Lugupidamisega (digitaalselt allkirjastatud) Evelin Pärn-Lee Kristjan Ots 6672453 [email protected] 3 (3) Justiitsministeerium Suur-Ameerika 1 Tallinn 10129 19.05.2023 nr 5-4/2023-016-2 Saadetud e-posti aadressile [email protected] Menetluskulude hüvitamisest konkurentsijärelevalvemenetluses Austatud minister Justiitsministeerium esitas käesoleva nädala esmaspäeval ministeeriumidele ja huvirühmadele tutvumiseks konkurentsiseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse viimase versiooni. Selle seaduseelnõuga võetakse üle Euroopa Liidu direktiiv 2019/1 konkurentsijärelevalve tõhustamiseks (ECN+ direktiiv). Täname Teid võimaluse esitada täiendavaid märkusi. Edastame veelkord Konkurentsiameti 15.05.2023 saadetud kirja, mis käsitleb konkurentsijärelevalvemenetluse kulude hüvitamist menetlusalusele isikule. Palume selle kirja eelnõu materjalidele lisada. Lugupidamisega (digitaalselt allkirjastatud) Kristel Rõõmusaar Konkurentsiteenistuse juhataja – peadirektori asetäitja Lisa Konkurentsiameti 15.05.2023 kiri nr 5-4/2023-056-1 Kristjan Ots 6672453 [email protected] Tatari 39 / 10134 Tallinn / 667 2400 / [email protected] / Registrikood 70000303