Maaeluministeerium_märgukiri

Maaeluministeerium [email protected] Meie 06.06.2023 nr 6-3/230419/2303041 Püsirohumaa säilitamise kohustus Austatud minister Õiguskantsleril paluti analüüsida, kas püsirohumaa säilitamise kohustus, mida peavad täitma nende maade eest toetust saavad põllumehed, on kooskõlas Eesti Vabariigi põhiseadusest (PS) tuleneva võrdse kohtlemise põhimõttega. Avaldaja leiab, et kui osa toetust saavaid põllumehi peab säilitama enda maa püsirohumaana ja hoiduma selle ülesharimisest, kuid teised toetust saavad põllumehed võivad oma maa peal edasi kasvatada näiteks vilja, siis seab see põllumehed erinevasse olukorda. Õiguskantsleri poole pöördunud inimene ei nimetanud konkreetset normi, mille põhiseaduspärasuses ta kahtleb. Küsimus on üldisem ja seetõttu juhingi tähelepanu kitsaskohtadele, millele riik peaks tähelepanu osutama, et vältida tulevikus põllumajandustootjate erineva kohtlemisega kaasnevat ettevõtlusvabaduse ülemäärast piirangut (PS § 31). Nimelt saab isiku lähtudes ettevõtlusvabadusest eeldada, et riik ei loo konkurentidele põhjendamatuid eeliseid ja seeläbi hoiduks isiku ettevõtluse kahjustamisest (vt Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne, § 31, kommentaar 6). Püsirohumaa säilitamise kohustus 1. Püsirohumaa on maa, millel kasvavad looduslikud rohttaimed või rohumaakultuurid ning millel ei ole põllumajandusliku majapidamise külvikorda rakendatud viis aastat või kauem (vt Euroopa Liidu määruse nr 2021/2115 artikli 4 punkti 3 alapunkt c). 2. Euroopa Liidu (EL) ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seaduse (ELÜPS) §-s 42 on sätestatud EL-i ühises põllumajanduspoliitikas osalemise tingimuslikkus. Sellest tulenevalt peavad toetusi taotlevad põllumajandustootjad järgima EL määruse 2021/2115 artiklis 12 ja määruse III lisas nimetatud maa heas põllumajandus- ja keskkonnaseisundis hoidmise nõudeid ning konkreetseid majandamisnõudeid, et toetada säästva põllumajanduse arengut. 3. EL rahastusperioodil 2023–2027 on seatud püsirohumaa säilitamise nõude peamiseks eesmärgiks vähendada kliimamuutuste probleeme, arvestades püsirohumaa võimet säilitada ja siduda atmosfäärist süsinikku.  2 4. Eesti riik on võtnud kohustuse hoolitseda selle eest, et püsirohumaa osakaal toetustega hõlmatud põllumajandusmaast ei väheneks rohkem kui 5 protsenti võrreldes kehtestatud võrdlussuhtarvuga. Suhtarvuks on edaspidi 2018. aasta andmete alusel kehtestatud 29,05 protsenti toetusega hõlmatud põllumajandusmaadest (vt ELÜPS § 42 lg 1 ja EL-i määruse artikkel 12 ja Maaeluministeeriumi 12.04.2023 kiri nr 1.8-5/509-1). 5. Püsirohumaa on saanud tekkida vaid seeläbi, et tootja on korduvalt eelnevatel aastatel rohumaale toetusi taotlenud (kõige vähem viis aastat). Püsirohumaa staatus ja säilitamise kohustus toetuse saamise nõudena ei ole seega tootjale üllatus. 6. Uus on nõue, et alates 2023. aastast ei tohi ükski tootja olemasolevate püsirohumaade kasutusotstarvet muuta. See keeld kehtib ka nende tootjate kohta, kellele varem seda piirangut ei kohaldatud (nt mahetootjad). Teatud tingimustel on võimalik püsirohumaid asendada mujal asuvate maatükkidega, aga seda saab teha tingimusel, et asendamise aastale eelneval aastal on ka asendusrohumaad peetud viis aastat (nt omandades ülesharitud rohumaa asendamiseks püsirohumaa tingimustele vastava maatüki). Toetuste tingimuslikkus 7. Riigikogu on andnud maaeluministrile volituse sätestada tingimuslikkuse nõuded (vt ELÜPS § 42 lg 3). Maaeluminister on kehtestanud määrusega maa heas põllumajandus- ja keskkonnaseisundis hoidmise nõuded ning kohustuslikud majandamisnõuded (edaspidi määrus). Nende nõuete kohaselt peab põllumajandustootja säilitama püsirohumaa pindala vähemalt selles ulatuses, mis võrdub pindalapõhiste otsetoetuste ja maaelu arengu toetuste ühise taotluse esitamise aastale eelnenud kalendriaastal esitatud ühise taotluse alusel kindlaks määratud püsirohumaa pindalaga (vt määruse § 2 lg 2). Kui püsirohumaa antakse üle teisele põllumajandustootjale, läheb ülevõtjale üle ka püsirohumaa säilitamise kohustus. Kui riigis on püsirohumaa osakaal põllumajandusmaast võrreldes 2018. aastaga vähenenud, määrab Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA) kindlaks põllumajandustootjad, kes peavad püsirohumaa tagasi rajama. Nii on sätestatud komisjoni delegeeritud määruse 2022/126 artiklis 48. Püsirohumaa tagasirajamise kohustus pannakse põllumajandustootjale nende püsirohumaa hektarite alusel, mille kasutusotstarvet on muudetud 24 kuu jooksul enne ühise toetusetaotluse esitamise tähtpäeva (määruse § 2 lõiked 3 ja 4). 8. Tingimuslikkuse aluseks on põhimõte, et otsetoetusi ja teatud maaelu arengu toetusi makstakse vaid neile tootjatele, kes järgivad maakasutuse, põllumajandustootmise ja muid põllumajandusliku tegevuse eeskirju. Tingimuslikkuse süsteem sisaldab standardeid EL ühtse põllumajanduspoliitika raames ehk põhistandardeid keskkonna, kliimamuutuste, maa hea põllumajandus- ja keskkonnaseisundi, tervishoiu, looma- ja taimetervise ning loomade heaolu valdkonnas. 9. Tingimuslikkuse alused on kehtestatud EL määruse 2021/2115 artiklites 12–13 ja lisas III, EL määruse 2021/2116 artiklites 83–86, EL määruse 2022/1172, artiklites 9-11, EL määruse 2022/126 artiklis 48, ELÜPS §-des 42–43 ja §-s 110 ning maaeluministri 21. detsembri 2022. aasta määruses nr 68 „Maa heas põllumajandus- ja keskkonnaseisundis hoidmise nõuded ning kohustuslikud majandamisnõuded“. 10. Tingimuslikkuse süsteemi nõuded on Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse 2021/2115 lisas III nimetatud maa heas põllumajandus- ja keskkonnaseisundis hoidmise nõuded ning kohustuslikud majandamisnõuded. Liikmesriikidel on kohustus kehtestada toetuse saajatele piirkondlikul või riiklikul tasandil maa heas põllumajandus- ja keskkonnaseisundis hoidmise  3 miinimumnõuded III lisa alusel. Nõudeid kehtestades tuleb võtta arvesse mulla- ja ilmastikutingimusi, olemasolevat põllumajandustootmist, maakasutust, külvikorda ja põllumajandustavasid. Liikmesriigid ei või kehtestada uusi nõudeid, mida määruse III lisas ei ole. 11. Nõudeid peavad praegu järgima põllumajandustootjad, kes taotlevad Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika Eesti strateegiakava aastateks 2023–2027 (edaspidi ÜPP strateegiakava) alusel antavaid toetusi. Kokku on 23 toetuse liiki, alates piimalehma kasvatamise otsetoetusest kuni aastatel 2023–2027 Natura 2000 erametsades elurikkuse soodustamise toetuseni. Kui mõni toetuse taotleja kehtestatud nõudeid rikub, − näiteks ei täida püsirohumaa säilitamise kohustust −, vähendatakse taotleja kõigi toetuste summat. 12. Riigikohus on ühes lahendis lähtunud Euroopa Kohtu seisukohast, et ühise põllumajanduspoliitika valdkonnas ei saa ettevõtjatel olla õiguspärast ootust, et olemasolev olukord säilib, kuna pädevad asutused võivad oma kaalutlusõigust kasutades varasemat olukorda muuta (vt RKHKo 9. septembri 2009. a otsus nr 3-3-1-95-06 punktid 10 ja 13). See tähendab, et püsirohumaale toetuse taotlejatele seatavad tingimused ja toetused võivad aja jooksul muutuda. Põllumeeste võrdne kohtlemine 13. Põllumaa, millel tuleb säilitada püsirohumaa, on omandi põhiõiguse kaitsealas (PS § 32 lg 1). Omandipõhiõiguse kitsendused peavad olema kehtestatud seadusega, need ei tohi olla ebaproportsionaalsed ega piirata omanikke ebamõistlikult. Omandipõhiõiguse piirangud ei tohi minna vastuollu ka üldiste võrdsuspõhimõtetega, sealhulgas moonutada ausat konkurentsi. 14. Pole teavet, et enne nõuete sätestamist oleks maaeluministri määruses hinnatud, kuidas võivad tingimuslikkuse nõuded mõjutada põllumajandustootjate maaomandit ja seeläbi konkurentsi. Põhiõiguste kaitse seisukohast on see oluline küsimus. 15. Püsirohumaa tuleb säilitada vaid nendel pikaaegsete heintaimedega kaetud põllumaadel, millele taotletakse põllumajandustoetusi. Seesugust püsirohumaad saab ettevõtluse eesmärgil kasutada näiteks loomasööda kasvatamiseks. Ka muu põllumajandusega tegelevatele ettevõtjatele (nt tera- või kaunvilja või puu- ja köögivilja kasvatajatele) võivad püsirohumaa ülesharimisel kehtida ulatuslikud piirangud (nt vähendatakse toetusi kõigis tegevusvaldkondades). See omakorda ei võimalda tootjal põllumajandusega konkurentsivõimeliselt edasi tegelda, sest neile tootjatele, kellel ei olegi püsirohumaad olnud, niisuguseid piiranguid ei kohaldata. 16. Püsirohumaa omanikul on võimalik muuks tegevuseks soetada siiski põllumaad, mille kohta püsirohumaa säilitamise kohustus ei kehti, või alustada tootmist ilma põllumajandustoetusi taotlemata. Seega saab määravaks, kas tootja, kes peab säilitama püsirohumaa, saab põllumajanduses varasemaga võrreldaval tasemel konkurentsivõimeliselt edasi tegutseda või mitte. Paraku on õiguskantslerile teadmata, kui palju mõjutab püsirohumaa säilitamise kohustus omandi väärtust sel hetkel, kui tootja soovib tootmissuunda muuta (nt kasvatada edaspidi tera- või kaunvilja). 17. Võimalik on leida ka lahendused, mis tagaksid, et tootja piirangualune püsirohumaa väärtus ei väheneks piirangute-eelse ajaga võrreldes ebamõistlikult palju. Näiteks võib kaaluda võimalust, et kehtestada ka teistele põllumajandustootjatele püsirohumaa omandamise nõue muude tootmissuundade kõrval.  4 18. Riigikohus on leidnud, et omandipõhiõiguse piirangute (omandikitsendused) põhiseaduspärasuse tagamiseks võib olla vajalik maksta hüvitist, kui muul viisil ei ole võimalik leida mõistlikku tasakaalu üldiste ja üksikisiku huvide vahel. Hüvitise maksmise vajadus võib tekkida sel juhul, kus üldistes huvides tuleb üksikisiku omandipõhiõigust piirata rohkem, kui see oleks konkreetse üksikisiku huve arvestades proportsionaalne. Üks isik või mõni üksikisik ei peaks üldistes huvides kandma suuremaid kulutusi kui teised, kes samamoodi kasutavad üldistes huvides olevaid vahendeid (vt Riigikohtu üldkogu 31. märtsi 2011. a otsus asjas nr 3-3-1-69-09, punktid 61 ja 63 ja PSJVKo 6. detsembri 2022. a nr 5-22-5 punkt 51). 19. Palun Maaeluministeeriumil analüüsida, kuidas mõjutab püsirohumaa säilitamise kohustus tootjate konkurentsivõimet ja kas praegused avalikest huvidest lähtuvad toetusmeetmed tagavad tootjate võrdse kohtlemise ka juhul, kui tootja soovib tootmissuunda muuta. Palun selgitage ka, kas riik on kehtestanud konkreetsed põllumajandustoetused selliselt, et samaaegselt oleks tagatud nii riigi võetud kohustus säilitada püsirohumaa lubatud tasemel kui ka põllumajandusettevõtjate aus konkurents. Võimalusel vastake palun hiljemalt 7. septembriks 2023. Lugupidamisega /allkirjastatud digitaalselt/ Ülle Madise Teadmiseks: Riigikogu maaelukomisjon, PRIA, avaldaja Marje Kask 6 93 8427 [email protected]